聚焦科研经费：经费问题能否引发新一轮科技体制改革

　　随着“科教兴国”战略的深入实施，过去几年和未来若干年，我国政府已经并将不断增加科研经费的投入。由此，科研经费的使用方法和效率问题，也引起社会各界高度关注。人们希望有限的科技资源能用在“刀刃”上，希望科学家群体不负众望，真正担负起国家民族所赋予的庄重历史使命。

    但毋庸置疑的是，在社会转型期，由于若干历史的与现实的原因，科研经费的使用出现了这样那样的问题，不但严重制约着科技资源的高效利用，也影响了我国科技事业的健康发展，影响了科学家群体的良好信誉。作为一个有责任的政府，我国有关科技管理部门正积极采取行动，遏制这些问题的继续存在；并广泛吸纳国内外有益经验，努力让这一事关我国科技事业健康发展的重大命题得以顺利破解……

    项目申请为何变成“跑项目”

    科技界流传一个关于项目申请的别名：“跑项目”。一个“跑”字，包含着太多申请之外的意义，其中奥妙，类似于商业活动中的种种必要或必需的公关活动。而公关费用，常常会很自然地被纳入到项目开支之中。

    据中国科协的一项调查显示，研究人员承认科研资金用于项目本身的比例仅在４０％左右；有一半以上的研究人员认为，“跑项目”比做科学研究的难度还要大。

    中国科技界为什么会出现“跑项目”的现象？一位研究人员分析，这可能与我国尚待完善的科研经费预算管理体系密切相关。

    据介绍，我国科技预算科目主要由科学事业费、科技三项费、科研基建费，以及其他部门事业费中安排用于科技方面的经费构成，自1986年修订至今变动不大，其中也存在若干不利于对经费使用进行有效监管的弊端，比如，科技预算科目设置不科学，难以通过常规方式进行统计分析和国际比较；其次，科学事业费和科技三项费层次不清晰，存在着科目归纳和共用功能较弱、科目的名称和内容不统一、支出内容交叉重复等问题；此外，还有一些用于安排科技活动的预算外资金，未计入科技预算总额。

    在经费管理中，我国对不同类型的科技经费采用了不同的管理机制，但其中也存在诸多不尽完善之处。比如，我国科技计划对人员费的列支和资金的提取有诸多限制，不利于调动科研人员的积极性。而且，经费管理的公开性不够，公示制度还没有普遍建立，经常出现谁跑得多、谁获得的信息多，谁就容易得到课题、容易得到经费支持的现象；另一方面，也在客观上增加了“暗箱操作”的可能性。

    科技管理机构条块分割、政出多门，也降低了科研经费的使用效率，如相关管理部门各自制定计划，直接从财政部获得独立预算，造成科研项目设置重叠。

    此外，政府既管经费，又管项目，既是出资人，又是“经营者”，容易造成决策不当、资源浪费乃至腐败滋生，如各政府部门科研立项存在一定盲目性和低水平重复；多个部门多渠道、多头分配科技资源，评价体系不科学，用过于定量化的评价体系来衡量考核不确定的科研活动，导致研究人员规避创新度高、风险大的项目；科技资源配置缺少竞争机制，大量资源用于追逐少数明星科学家，而从年龄上最有创造力的青年学者却无人雪中送炭。

    这些问题的存在，在相当程度上影响了我国科研投入产出效率的提高，其带来的负面效果是不容低估的，人们期待从解决科研经费管理问题中，重新引出中国科技体制改革的话题。

    国家和地方政府联合“堵漏”

    针对科研经费管理和使用中存在的问题，国家有关部门正逐步采取措施加以解决。

    2005年6月26日，教育部和财政部颁布了《关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》。

    《意见》指出，从近年来审计、检查的情况看，也有少数高校对科研经费管理重视不够，或管理制度不够健全，或已有的管理制度执行不严格，致使学校在科研经费管理方面出现一些问题，影响了正常的科研工作。《意见》开宗明义，提出要进一步加强高校科研经费管理，明确经济责任，提高资金使用效益，确保科研工作健康发展。《意见》提出12项措施，规定高校必须将科研经费纳入学校财务部门统一管理，建立健全科研经费管理责任制等。其中明确规定，项目负责人不得借协作科研之名，将科研经费挪作他用，或转入与项目负责人有直接经济利益关系的关联单位。违反规定者，一经发现，必须严肃处理。

    2006年6月，科技部宣布中国将建立科研诚信制度。

    科技部的项目立项，将在网上进行公示。首先，通过建立统一的国家科技计划管理服务信息平台，实现国家科技计划项目的网上运作和管理，确保项目申请者机会均等、项目评审标准一致。其次，建立国家科技计划项目立项决策和评审咨询相互分离的机制，加大竞争性项目的招投标力度。第三，充分利用网上公示等手段，提高国家科技计划管理的公开性与透明度。凡不涉及保密的国家科技计划项目的申报、立项、实施和评价等信息，都要及时向社会公开、接受社会监督。第四，相关部门合作建立科技计划年度报告制度和项目信息数据库，防止出现重复立项、多头“要钱”现象。国家科研项目评价邀境外专家。根据已经试行的《科学技术评价办法》，针对不同性质的科研活动建立不同的评价导向，避免“一刀切”的评价模式。对于面向市场的科技创新项目，要以市场效益来评价；对于基础研究项目，要以研究质量来评价，不能急于求成。为了保证评价工作的公平、公正，要求评价费用应由委托方支出，不得由被评价方支出。对于无保密要求的重大科技活动的评价，应邀请一定比例的境外专家参与。

    目前，科技部正在着手建立统一评审专家库。为堵住“小圈子”人情关系，科技部表示，“十一五”期间，科技部将建立统一的国家科技计划项目咨询、评审和验收专家库，扩大战略专家和一线专家参与的比例；建立专家库随机抽取制度、定期轮换制度、涉嫌回避制度和专家信誉制度等措施，进一步完善专家参与国家科技计划管理的机制。进一步发挥社会中介机构在科技成果评价中的作用，建立和完善独立的评估制度。

    为科学家群体找回社会公信力

    科技部有关负责人介绍说，科技信用良好的机构和个人将会受到鼓励；对于信用不良的机构和人员，将视情节受到相应处罚；对于情节严重的失信行为，经核实后要按规定程序予以公布，一些人甚至会被取消承担国家科研项目的资格，让科研诚信制度为科学家群体找回社会公信力。

    此外，科技部正在考虑设立科技经费监管中心。实施课题制，建立以预算管理为核心的经费管理新机制。在预算配置方面，实行预算评审评估机制，改变传统的“半页纸（指立项申请书）定预算”现象。在经费管理方面，实行事前预算评估、事中经费监督和财务检查、事后财务验收和审计的全程预算管理程序。同时，以专项审计方式加强科技经费监管。

    随着科研投入力度的不断加大，地方政府也加入了探索科研经费有效管理机制的行列，其中，深圳市政府的探索成果备受瞩目。

    据介绍，深圳的主要做法是，深圳今后不会再给项目投钱，而是对企业上年度科研投入按比例无偿资助。只要企业肯在科研上投入，经会计师事务所等中介机构评估审计，就可找政府报销。

    有关专家评价，第一，可强化政府对科技研发资金的综合计划功能；第二，可以使公务员逐步退出政府科技资源的分配环节，彻底改变了过去公务员主导的项目评审制，朝增强综合计划、监督、评价等职能上“归位”。第三，此举引入市场主体参与政府科技资源的配置，发挥了市场主体在资源配置过程中的基础作用，从而逐步构建起与创新链相匹配的自主创新资金链，带动社会资源向创新链的各个环节聚集。而这些，都是我国科技资源配置中的关键问题。

    关人士认为，深圳的科研经费管理机制将为全国科技体制改革带来深远影响。