重塑英国财政框架：基于国际比较经验的改革路径研究

《National Institute Economic Review》：RETHINKING THE UK FISCAL FRAMEWORK: LESSONS FROM ELSEWHERE

本文针对英国现行财政框架（尤其是财政规则）面临的广泛批评，探讨了其他国家在控制债务与赤字方面的成功实践。研究通过比较分析，提出了一套包含规则设计、审查机制与更广泛治理考量在内的改革“菜单”，旨在为英国构建一个更有效、更可持续的财政政策框架，对后疫情时代各国财政治理具有重要借鉴意义。

　　

近年来，英国的财政算术持续恶化，其财政框架，特别是核心的财政规则，遭到了来自各方的尖锐批评。有评论直言不讳地指出，英国当前的财政规则体系“不适用于其目的”，甚至出现了为满足规则字面要求而玩弄技巧的“预算主义者”现象。财政框架的初衷——嵌入清晰全面的财政战略并迫使政府做出艰难权衡——似乎已经迷失。在此背景下，深入审视英国财政框架的弊端，并从他国的成功经验中寻找改革灵感，显得尤为迫切。

发表于《National Institute Economic Review》的这篇论文《RETHINKING THE UK FISCAL FRAMEWORK: LESSONS FROM ELSEWHERE》正是对这一紧迫议题的回应。作者Iain Begg没有局限于对英国现有规则的批评，而是将视野拓展至全球，系统考察了那些在控制债务与赤字比率方面远比英国成功的国家的实践经验。研究不仅关注规则本身，还深入分析了财政框架的其他维度，如审查机制、治理结构等，最终为英国提出了一份可供选择的改革“菜单”。这项研究的意义在于，它跳出了就英国论英国的局限，通过扎实的国际比较，为陷入困境的英国财政政策指明了可能的突围方向。

为开展此项研究，作者主要运用了以下几种方法：首先，采用了比较案例分析法，选取了包括德国、瑞典、丹麦、爱尔兰、荷兰、新西兰等多个在财政管理上表现优异的发达经济体作为研究对象；其次，进行了系统的文献综述，梳理了国际货币基金组织（IMF）、经济合作与发展组织（OECD）等国际机构及相关学者的研究成果，特别是关于财政规则和财政委员会（Independent Fiscal Institutions, IFIs）有效性的评估；此外，研究还基于欧盟Ameco数据库等权威数据源，对各国债务占国内生产总值（GDP）比重的长期趋势进行了实证分析；最后，通过分析各国法律文件、政府报告（如财政责任宪章Charter for Fiscal Responsibility, CFR）和制度设计，对不同类型的财政框架（如支出规则、中期财政框架Medium-Term Fiscal Frameworks, MTFFs）的运行机制和效果进行了深入剖析。

1. Features of fiscal frameworks

本章节阐述了财政框架的基本特征和设立 rationale（理论依据）。财政政策远不止是政府在税收和公共支出上的选择，它影响着国家的经济表现，具有分配后果，并以多种方式影响政治。财政框架旨在将政府选择嵌入一个有利于健全财政政策的制度和法律环境中。它需要调和竞争性目标，同时尊重民主进程。核心在于抑制政府为获取选举优势而诉诸风险更高的预算政策的倾向。一个稳健的框架不仅要能禁止次优的财政路径，更应能规定一条经济上合理的财政路径。尽管需要一定的灵活性（如设置正式的逃逸条款），但合规性与执行力至关重要，政府“自己批改作业”或随意更改规则会削弱承诺。在英国，预算责任办公室（Office for Budget Responsibility, OBR）、议会、金融市场和媒体都在追究政府责任方面发挥作用，但这些渠道需要得到滋养。

2. Comparative fiscal performance of advanced economies

本章通过国际比较揭示了英国财政状况的严峻性。政府收支差额（财政平衡，通常为赤字）和公共债务存量是评判财政表现最常用的两个参数。其中，债务是最直接与财政可持续性相关的指标。

图1和图2分别展示了选定的发达经济体的债务与GDP比率（使用欧盟评估过度赤字的债务定义，即“马斯特里赫特”债务）。图1包含债务较低的国家，图2则显示债务呈上升趋势的国家。在低债务组中，爱尔兰的轨迹很有趣，其债务因2010年爱尔兰主权债务危机而飙升，但迅速降至欧盟60%的基准以下。德国的债务在疫情前十年呈下降趋势，这与其实施“债务刹车”（Schuldenbremse）新方法相吻合。瑞典和丹麦在经历不稳定时期后转变了财政框架，其债务比率在2010年代下降。显然，所有国家在疫情期间债务都有所增加，但很快得到纠正。在高债务组中，日本是一个明显的例外，其债务在经济面临停滞的二十年里持续上升。其他国家的债务在整个2010年代持续增长，且2023年债务水平仍高于疫情前。英国属于后者，其财政状况自当前体系引入以来已经恶化。

3. Rethinking fiscal frameworks-rules and scrutiny

本章集中探讨财政框架的核心领域：规则与审查。

3.1. Fiscal rules

财政规则旨在为政府固有的赤字偏好提供简单约束，并确保公共财政的可持续性。评估规则需考虑多种属性：易于衡量和监测、经济特性（如避免顺周期性、灵活性）、支持公共支出质量、透明度以及足够的约束力。英国关于债务在5年滚动预测期结束时下降的规则在这些广泛标准上表现不佳。它依赖于双重估计（政府收支和经济轨迹的预期趋势），且由于截止日期总是在未来，无法阻止短期内的滑落。该规则易于被财政部自行更改，这种灵活性（自2011年以来已使用八次）反而削弱了其可信度。经济合作与发展组织（OECD）的“更好支出框架”强调了中期和自上而下的预算编制原则。丹麦、瑞典和芬兰的支出上限是其财政框架的核心要素。证据表明，支出规则能更好地控制公共支出，且在降低债务与GDP比率方面优于平衡预算规则或债务规则。规则的严格性以及使偏离规则对政府具有政治成本的制度框架至关重要。

3.2. Scrutiny: Fiscal councils and parliamentary budget offices(PBOs)

审查是任何财政框架的重要组成部分。财政委员会（或称独立财政机构IFIs）具有正式影响力，其重要功能是纠正政策制定者与其他利益相关者（包括选民）之间的信息不对称。新西兰是一个突出例子，将透明度置于其财政框架的核心。各国财政委员会与政府的关系差异显著。一些国家（如英国OBR和荷兰中央计划局Centraal Planbureau）负责官方预测。议会与财政委员会的互动也各不相同，有些（如意大利）直接与议会联系，有些则仅通过委员会听证会建立联系。近年来，一些国家（如奥地利、爱尔兰）增设了议会预算办公室（PBOs）以直接支持议员分析财政事务。澳大利亚的PBO提供三项主要服务：应议员要求进行政策成本核算、选举后报告政党计划的财政影响、以及进行研究以增强公众对财政政策的理解。

对于英国而言，OBR虽迅速赢得了良好声誉，但其由政府任命，其角色近期受到挑战，其中长期预测也常受质疑。OBR的预测受限于“法律要求其中心预测必须以既定（而非预期）政府政策为条件”。有批评认为OBR的许多关键假设“被排除在民主辩论和监督之外”。赋予OBR对政府政策的否决权可能适得其反。增强议会的作用，例如探索创建PBO以补充OBR，提供更大的独立审查，可能是有益的。

4. Wider governance considerations

本章探讨了财政框架中更广泛的治理考量。

4.1. Reviews of spending plans

支出审查是纠正公共支出组合的重要手段。其重点已从节约公共开支转向提高公共支出的效率和有效性。爱尔兰和加拿大是支出审查方法不断演变的例子，两国都将审查范围扩大到政策分析和评估，并整合了基于绩效的预算。经合组织对英国的方法相对乐观，赞扬其监测、对支出部门的指导以及制定部门计划的过程。但英国的审查并非强制性的，体现了临时性方法，依赖政府发起而非系统化进行。

4.2. Escape clauses

逃逸条款和规则修订带来两难困境。过于僵化的规则在经济逻辑建议不同政策时可能适得其反，但若逃逸条款太易触发或规则变更太频繁，其稳定作用可能被侵蚀。为避免信誉丧失，应避免反复搁置或修订规则。大约一半的国家规则设有逃逸条款，且许多与欧盟的《稳定与增长公约》相关。独立财政机构（IFIs）在决定触发逃逸条款方面参与度约为四分之一。退出逃逸条款也具有挑战性，可选择设定结束路径或重新校准规则。

4.3. Debt ceilings, targets or benchmarks

是否设定公共债务上限或参考值是一个难题。美国围绕提高债务上限的定期争斗是不可取的例子。波兰等国在宪法中设定了债务限制，形成硬预算约束。欧元区成员国以60%的GDP作为门槛，但执行力普遍较弱。北欧国家中，冰岛和瑞典设有债务目标（分别为30%和35%的GDP），但瑞典的目标不具有操作性。丹麦设有债务上限，但设定在远高于实际债务的高水平。澳大利亚和新西兰则将净公共债务作为目标，但未附加具体数字，更侧重于财政可持续性的定性意义。

4.4. Decision-making

财政规则应约束政府，但不阻止其采取合理的经济政策。英国财政决策的一个问题是其对预测过度反应，加剧了预算政策的波动性。解决方案包括减少重大财政事件的频率，以及像瑞典、荷兰等国那样，确立中长期方法，设定延长期内的支出路径。瑞典采用两阶段程序设定未来三年的支出上限并进行分配。荷兰政府以实际条件制定四年任期内的支出计划，预算政策基于未来四年的支出和收入计划以及预期经济发展，遵循趋势性财政政策，收入计划为满足既定支出而制定。

4.5. Net worth

公共部门净值被一些评论员认为是比公共债务（仅为资产负债表的一方）更好的财政可持续性衡量指标。新西兰财政框架的原则之一就是“实现并维持能够缓冲未来不利因素影响的总净值水平”。英国的国际比较显示其净值相对较低。即使没有明确的规则或关注点，公共投资实施方面的创新也能作为财政框架改革的一部分提供解决方案。

4.6. Transparency

新西兰也将透明度置于其财政框架的核心，辅以财政责任。其模式更侧重于财政标准而非明确规则，透明度是使其有效的机制。

5. Conclusions and a menu for change

文章结论尖锐，认为英国财政框架的初衷已然迷失，改革需远超于微调当前财政规则，应包含治理变革、更好分离投资与经常性支出以及更系统的支出审查。尽管2024年夏季上台的工党政府已采取措施改进财政框架，但在某些方面仍不愿进行更彻底的改革。基于国际经验，文章提出了一份改革“菜单”而非硬性建议，供英国考虑：

1. 1.
   改变财政规则，更侧重于设定总支出路径，并为与增长相关的公共支出提供激励。
2. 2.
   通过恢复“黄金法则”（golden rule）优先考虑公共投资，但引入一项测试，评估支出是否促进增长，并由独立机构验证。
3. 3.
   减少重大财政事件的频率，目标是在新议会开始时进行一次战略性事件，然后进行年度更新。
4. 4.
   改革国家基础设施委员会，赋予其整合融资方案的使命。
5. 5.
   在经济繁荣时期制度化地建立财政空间（缓冲），考虑采纳荷兰关于收入意外增加时不增加支出的规则。
6. 6.
   进一步发展对公共部门净值的关注，向新西兰、澳大利亚等国学习。
7. 7.
   增强OBR的监督作用，提升其广泛可见度及与议会的联系，而非赋予其对政府决策的否决权。
8. 8.
   探索创建议会预算办公室（PBO）以补充OBR。

总之，本文指出了其他国家财政框架中许多有助于促进更好财政政策的可行选项。尽管并非所有都能轻易移植到英国体系，但许多为解决困扰英国财政政策的问题、应对公共债务接近100% GDP对财政可持续性的明显威胁以及利息支出挤占公共支出提供了可行的解决方案。