土地价值捕获(LVC)在约束政策环境下的演变路径：伦敦Crossrail与巴黎Grand Paris Express的对比研究

为解决城市大型交通项目融资难题，研究人员对比分析了伦敦Crossrail和巴黎Grand Paris Express(GPE)项目中土地价值捕获(LVC)机制的应用。通过政治经济学、规划制度和税收制度三维框架，揭示了LVC在复杂制度动态中的实施挑战与创新策略，为全球城市基础设施融资提供了跨语境的政策启示。

　　

在全球城市化加速的背景下，大型交通基础设施项目面临着巨大的融资挑战。随着城市人口增长和经济竞争加剧，地铁等城市轨道交通系统不仅需要缓解现有系统的拥堵，还要改变空间地理格局、减少空气污染并促进交通方式转型。然而，这类"巨型项目"往往成本高昂，国家政府越来越不愿意单独承担全部费用，转而要求地方政府分担风险和成本。这一背景下，土地价值捕获(Land Value Capture, LVC)作为一种潜在融资工具备受关注——它通过对基础设施投资带来的土地增值征税来筹集资金。但LVC的实施面临诸多挑战，包括制度分割、政策协调困难以及价值评估复杂等问题。

为了深入理解LVC在约束政策环境下的应用，研究人员选取了伦敦Crossrail(现称伊丽莎白线)和巴黎Grand Paris Express(GPE)这两个具有代表性的当代城市铁路项目进行对比研究。这两个项目规模相当(分别耗资148亿英镑和351亿欧元)，都位于全球城市，但采用了不同的LVC机制。研究采用制度视角，重点分析了三个关键维度：项目的政治经济学背景、规划制度和税收制度，以揭示不同制度体之间的动态关系如何影响LVC的决策和实施。

研究方法上，作者采用了案例比较法，通过分析政策文件、进展报告、学术文献和媒体报道等二手资料，重建了两个项目的决策过程。研究构建了"新制度主义"分析框架，追踪政策辩论、识别政策共同体并调查政策领域。特别关注了三个核心问题：(1)谁在什么背景下做出决策(政治经济学)；(2)如何制定计划和政策(规划制度)；(3)如何征收税款和LVC贡献(税收制度)。

研究结果部分首先从政治经济学角度揭示了两项目的决策背景。GPE源于法国国家政府主导的协调努力，旨在连接巴黎郊区中心和交通枢纽，解决多中心都市区的通勤需求。而Crossrail则是伦敦长期渴望的东西向地下快速铁路，旨在缓解市中心拥堵。两项目都经历了漫长的酝酿期，LVC被视为"最后手段"的融资选择。GPE最初计划通过现有地方税调整(如办公空间税TSE和TSBS)筹集26.9%的资金，而Crossrail则采用了商业税率附加费(BRS)和社区基础设施税(CIL)等组合工具，预计贡献31.7%的资金。

在规划制度方面，研究发现了显著差异。法国采用基于区域划分的监管性规划体系，国家政府通过《大巴黎法律》创建了专门机构SGP来协调GPE建设。虽然规划权下放，但国家仍保持对巴黎地区的战略控制。英国则实行自由裁量规划体系，伦敦市长通过战略规划协调，但具体开发控制由32个自治市负责。Crossrail有限公司(由市长和交通部共同拥有)负责建设，但无权制定车站周边发展战略。这种制度差异影响了LVC工具的选择——GPE能够尝试车站周边战略土地管理，而Crossrail主要依赖CIL和协商式开发商义务(s106)。

税收制度部分详细比较了两国的LVC实施机制。英国采用了非经常性的基础设施税(MCIL)和商业税率附加费(BRS)，其中MCIL按地区差异收费(中心区50英镑/m²
，外围20英镑/m²
)，而BRS对价值超过5.5万英镑的商业物业额外征收2%的税。法国则主要调整现有税种：TSE(特别设备税)和TSBS(办公商业空间税)，两者占SGP收入的86.3%。研究发现两国都未精确测算基础设施带来的价值提升，而是采用简化方法——英国按地理位置差异化征税，法国则根据潜在价值提升划分区域实施"溢价"税率。

讨论部分强调了三个关键发现：首先，LVC决策深受制度动态影响，往往是融资困境下的"最后选择"而非首选方案。其次，规划治理的复杂性要求强有力的领导协调多方利益，GPE中国家政府主导与Crossrail中市政府主导形成对比。最后，税收制度设计需要在收入充足性和发展抑制之间取得平衡，两国都倾向于调整现有税种而非创建新工具。值得注意的是，LVC贡献应被视为长期、广泛地理应用的融资方案组成部分，而非短期替代国家投资的孤立工具。

这项研究的重要意义在于突破了将LVC视为单纯技术工具的局限，揭示了其背后的政治经济逻辑和制度约束。对政策制定者的关键启示包括：国家政府应考虑通过一般税收回收部分基础设施投资回报；现有财产税调整可能比创建新LVC工具更实际有效；LVC机制应针对受益最大区域以真正捕获规划增值。研究也为后续LVC效果评估奠定了基础，如MCIL实际征收远超预期的现象就值得深入分析。这些发现对全球城市，尤其是面临类似融资挑战的发展中城市具有重要参考价值。