加纳城市洪水风险背景下的土地保有（及）安全性

《Land Use Policy》：Land tenure (in) security in the context of urban flood risk in Ghana

本研究基于政治生态学视角，分析加纳Tamale和Wa两城市洪水事件对居民土地产权安全的影响。通过62份半结构化访谈发现，洪水导致土地规划调整、租户不安全感、土地文件丢失及被迫迁移，威胁土地产权安全。研究表明，土地规划若忽视弱势群体，可能加剧不平等，需结合产权保护与公平原则进行规划，以保障弱势群体土地权益。

　　### 土地权利与城市洪水风险的复杂关系

在城市化和气候变化的双重推动下，洪水的发生频率和破坏力在全球范围内不断上升，这对城市的经济、社会和环境系统造成了严重冲击。土地权利的安全性被视为应对灾害事件，包括洪水，的重要组成部分。然而，洪水本身也可能成为土地权利不安全的来源。本研究从政治生态学的角度出发，结合多种土地权利安全理论框架，探讨洪水对受害者的土地权利安全的影响。通过与洪水受害者和城市规划官员的半结构化访谈，研究发现，洪水引发的重新规划、新的规划方案制定、租户权利不安全、搬迁、土地文件的损失以及对城市农业的威胁，都会影响洪水受害者的土地权利安全。我们发现，土地文件的持有是土地权利安全的重要基础，但并不是洪水受害者感知土地权利安全的绝对条件。研究还指出，洪水后的土地利用规划在增强社区韧性和土地权利安全方面具有双重作用：一方面，它可以提高土地权利安全并加强社区的适应能力；另一方面，如果规划过程忽略了城市贫困人口，它可能加剧不平等并导致土地权利不安全。因此，我们建议在应对城市洪水时，应采用以土地权利为核心的土地利用规划，并将情境性、程序性和分配性公平原则嵌入其中，以保护最脆弱群体的土地权利安全。

### 研究背景与意义

近年来，全球范围内对土地权利在气候变化背景下的研究兴趣不断增长。在非洲，城市土地权利体系受到社会经济和政治背景的深刻影响，其中正式和非正式制度共同定义了土地权利的规则。尽管正式土地权利体系提供了某种程度的安全性，但仅有30%的土地地块被纳入该体系。非洲的原住民群体控制着约78%的土地，这解释了为何大部分土地未被正式管理。与西方的私有产权制度不同，非洲的土著土地权利体系通常基于酋长制或家族世系，它们构成了土地权利体系中权力关系的文化基础。世界银行的“普里内克斯”项目估计，撒哈拉以南非洲（SSA）的城市居民中，有27%面临土地权利不安全的问题。因此，在非洲背景下，土地权利体系的复杂性与气候变化的影响相结合，需要更深入地探讨洪水等气候相关事件如何影响城市居民的土地权利安全。

### 理论框架

土地权利体系通常定义了土地的获取、控制、使用和转让方式。作为一种理论概念，土地权利安全是多维度的，文献中没有统一的界定。Simbizi等人（2014）将土地权利安全视为经济、法律和适应性建构，而Van Gelder（2010）则认为土地权利安全包括法律、事实和感知三个层面。Valkonen（2021）在此基础上强调了权威关系、国家政治、社会动态和归属感在理解土地权利（不）安全中的重要性。土地权利的感知源于土地占有者对自身权利安全的看法，这种看法并不依赖于现有的事实土地所有权或法律安排。本研究聚焦于家庭土地权利，将洪水受害者的土地权利安全感知置于不同的土地权利体系背景下进行分析。

### 土地权利安全的类型

法律土地权利安全通常由法律体系保障，具有法定的产权保护。事实土地权利是指土地的实际控制，无论其法律地位如何。除了法律和事实土地权利，经济土地权利安全也至关重要，它涉及到土地投资的回报，无论是通过土地使用还是转让给其他占有者。Bambio和Agha（2018）的研究表明，在布基纳法索，更强的土地权利促进了土地投资，而较弱的土地权利则导致投资不足。因此，法律土地权利安全不仅保护个人或群体的土地经济利益，还被视为土地权利安全的同义词。国家被看作是土地法律的体现，通过立法、行政和执行来确保土地权利。因此，国家政治和权威关系构成了土地权利法律、政策和制度体系的基础。

然而，薄弱的制度安排和执行机制会削弱土地权利安全。例如，Barry和Danso（2014）发现，加纳阿克拉的不健全土地制度使得土地权利体系容易被操纵和滥用，从而威胁到城市居民的土地权利安全。在非洲，尽管法律土地权利制度旨在保护产权，但许多居民仍依赖非正式制度来确认土地权利。这种制度的不完善和不稳定性，使得土地权利安全成为一种复杂的议题。法律土地权利制度与非正式土地权利体系的结合，既提供了保障，也带来了挑战。

### 洪水对土地权利安全的影响

洪水对土地权利安全的影响是多方面的。首先，洪水可能导致土地的重新规划和新的规划方案的制定，这往往引发土地权利的不确定性。例如，在研究过程中，Tamale和Wa的社区都经历了规划方案的调整，这些调整旨在应对洪水风险并提高土地利用的可持续性。然而，这些变化也让洪水受害者感到自己的土地权利受到威胁。他们担心，新的规划方案可能会改变土地用途，导致他们失去对土地的控制权。

其次，租户的不安全也对土地权利安全构成挑战。在研究城市中，许多房屋被出租，而频繁的洪水导致租户的安全感下降，进而影响到房东的经济利益。房东担心租户因洪水而离开，导致投资回报减少。此外，洪水还威胁到城市农业的发展，许多农民的农田被洪水淹没，导致生计受损。这不仅影响了他们的经济安全，也削弱了他们对土地的实际控制。

### 土地文件的重要性与挑战

土地文件是确认土地所有权和权利的重要依据。在研究过程中，许多洪水受害者因洪水而失去了土地文件，这使得他们面临更大的土地权利不安全风险。然而，土地文件的持有并不是洪水受害者感知土地权利安全的唯一条件。许多原住民群体虽然没有正式的土地文件，但依靠其对土地的归属感和家族联系来确认土地权利。这种非正式的土地权利体系在一定程度上提供了安全感，但也容易受到外部因素的影响。

此外，土地文件的丢失和重新获取过程存在诸多困难。在Tamale和Wa，土地文件的重新获取需要通过非正式和正式的双重程序，这不仅耗时耗力，还涉及高额费用。许多洪水受害者因经济限制而无法完成这一过程，导致他们只能依赖非正式的土地文件，而无法获得正式的土地所有权证明。这种现象在非洲的许多城市中普遍存在，反映了土地制度的不完善和不平等。

### 社区应对策略与挑战

面对洪水带来的土地权利安全威胁，洪水受害者采取了多种应对策略。其中，重新安置是最常见的做法。一些受害者选择临时搬迁到学校或邻近的房屋，而另一些则永久迁移到更安全的区域。然而，重新安置过程中也面临诸多挑战，如土地边界被破坏、土地文件丢失、以及与邻居之间的土地纠纷。这些因素不仅影响了他们的实际土地控制权，还增加了社区内部的紧张关系。

此外，一些受害者通过投资改善房屋的防洪能力，如修建混凝土路面、加强房屋地基、建设小型排水系统等。然而，这些措施往往无法完全抵御洪水的影响，导致他们的投资回报率降低。一些房东甚至因频繁的洪水而放弃投资，选择将土地出租给其他可能更安全的群体。这种现象反映了土地权利安全与经济利益之间的紧密联系。

### 土地权利安全与社区韧性

本研究发现，土地权利安全与社区韧性之间存在复杂的互动关系。一方面，土地权利安全可以增强社区的适应能力，使居民更有信心在灾害发生后维持其生活和生计。另一方面，如果土地利用规划忽视了城市贫困人口，它可能加剧不平等，导致土地权利不安全。例如，在研究过程中，一些土地规划官员认为，新的规划方案是为了将土地出售给富裕阶层，而忽视了低收入群体的需求。这种做法被一些居民视为“气候绅士化”，即通过土地规划将贫困人口从洪水易发区驱逐出去，使他们失去对土地的控制权。

此外，土地权利安全还受到社会动态和归属感的影响。许多洪水受害者，尤其是原住民，依靠其家族和社区的归属感来确认土地权利。这种归属感在一定程度上弥补了他们缺乏正式土地文件的不足。然而，这种非正式的土地权利体系也容易受到外部权力的干预，使得土地权利安全变得脆弱。

### 建议与未来方向

为了应对洪水对土地权利安全的挑战，本研究建议采用以土地权利为核心的土地利用规划，并将情境性、程序性和分配性公平原则融入其中。情境性公平强调识别最脆弱的群体，并理解他们在规划过程中的被排除原因。程序性公平则要求在规划过程中为这些群体创造参与机会。分配性公平则意味着规划方案应惠及最需要帮助的群体。这些公平原则的结合，可以确保土地利用规划既符合法律要求，又能满足社区的实际需求。

此外，针对土地文件丢失的问题，研究建议在土地登记过程中为那些因洪水而失去文件的居民提供特殊的通道，以帮助他们重新获得正式的土地所有权证明。这不仅有助于提高他们的土地权利安全，也能促进社区的整体发展。同时，地方政府应在洪水引发的重新规划过程中，确保低收入群体的土地权利得到保护，并为失去土地的受害者提供替代土地和补偿方案。

### 结论

本研究揭示了洪水对土地权利安全的多重影响，以及土地权利安全与社区韧性的复杂关系。洪水不仅威胁到土地的物理安全，还对土地权利的法律和事实基础构成挑战。在非洲，土地权利体系的多样性使得洪水的影响更加复杂，既有正式和非正式制度的结合，也有社会经济和政治因素的交织。因此，未来的土地利用规划应更加注重公平性和包容性，确保所有群体，尤其是最脆弱的居民，都能在洪水风险面前获得安全保障。通过结合政治生态学的视角，本研究强调了土地权利安全在应对气候变化和灾害管理中的重要性，并呼吁在政策制定和实践过程中，充分考虑土地权利的多样性和复杂性，以实现更公平和可持续的城市发展。