预见性治理的陷阱与挑战：韩国与英国的比较案例研究

本文针对预见性治理(AG)在不同国家的实施困境，通过比较韩国和英国的实践，揭示其受历史、政治和社会背景制约的深层问题。研究分析了信任、共识与赋权水平差异，发现韩国AG呈现政府主导、公民参与的主动模式，而英国则陷入短期韧性思维与公众教育缺失的碎片化实施。结果为理解AG的制度化障碍提供了跨文化视角，对完善全球治理框架具有重要参考价值。

　　

在全球格局加速演变、不确定性激增的时代，各国政府面临如何应对复杂挑战的治理难题。预见性治理（Anticipatory Governance, AG）作为新兴政策范式，被经济合作与发展组织（OECD）等国际机构推崇为应对"技术革新、环境变迁、地缘政治紧张"等多元挑战的关键工具。然而不同国家在AG实践过程中呈现出显著差异：韩国通过疫情防控等案例展现高效执行力，英国却因应对不力暴露体系缺陷。这种分化背后隐藏着怎样的制度逻辑和文化基因？来自韩国东亚多媒体艺术学院的Kyungmoo Heo与英国学者Jonathan Joseph合作，在《Futures》发表比较研究，通过解构两国AG实践模式，揭示了预见性治理深陷意识形态与关系动态的治理陷阱。

研究人员采用探索性案例研究法，构建基于Fuerth和Faber的AG框架与Heo和Seo新标准的分析体系，对两国制度特征开展比较制度分析。通过历史文献梳理、政策文本解读和典型案例剖析，重点考察了政府主导性、公众参与度、实施连续性等维度，确保研究兼具理论深度与实践参照价值。

研究结果部分呈现两国AG实践的全面对比：

4.1. 韩国案例

韩国展现出政府强力主导与高度社会协同的AG特征。通过五年经济发展计划（1968-1981）等中长期战略，建立了以总统府、未来战略室为核心的跨部门协作架构。国家未来研究院（NAFI）作为AG协调机构，创新性地将民意代表、官员和学者纳入国家长期规划对话平台。COVID-19疫情防控中"检测-追踪-隔离-治疗"的四T模式，体现了AG在危机响应中的高效执行能力。

然而这种模式隐藏着"领导层单一未来预设"的陷阱。政府主导的预见活动常被权力结构殖民化，如以"未来创新"名义推进政治利益导向政策。共识构建过程压制少数派观点，对规范不确定性的制度性回避导致极端政治危机和黑天鹅事件被系统性排除在AG考量之外。

4.1.1. 领导力与强主动性但领导层预设单一未来

韩国政府作为国家发展的核心驱动力，形成了"英雄式领导"传统。通过技术预见（如第四次韩国技术预见）和情景规划等方法生成多元未来选项，再通过德尔菲调查收束为优选战略。阿尔文·托夫勒2001年受政府委托撰写的未来报告，将"知识型社会"概念成功融入国家愿景。

但进入21世纪后，新自由主义价值观渗透使"共识愿景"日益成为强加单一未来的机制。2014年世越号沉没、2015年中东呼吸综合征（MERS）疫情、2022年梨泰院踩踏等突发事件均未被纳入AG预测范畴，2024年戒严令尝试更暴露了发展型干预主义在复杂现代危机中的结构局限。

4.1.2. 信任与合作但对政府无条件依附

韩国发展轨迹培育了公民对政府的高度信任和团队精神，如1998年收集黄金运动应对国际货币基金组织债务危机。COVID-19期间公民对政府决策的高度配合成为AG成功的基石，大学教育普及率52.8%的人口具备未来战略素养。

但这种信任易演变为对政府干预的无条件接受。疫情期间对紧急政策的公开辩论不足，异议声音被边缘化，公民社会发育受阻。源于艰苦历程的生存不安全感可能强化从众文化和风险规避倾向，抑制AG创新活力。

4.1.3. 自下而上参与但受公众情绪影响的关系漂移

1987年民主化运动后，韩国进入实质性民主化阶段。通过新古里核电站5、6号机组决策等公民审议过程，公众参与机制逐步成熟。"e-People"在线请愿平台作为现代版申闻鼓，体现了"民声即天声"的治理理念。

但发展型文化心态与新兴参与模式持续摩擦，导致AG陷入关系漂移。政府常在发展型国家干预与新自由主义市场优先间摇摆，每届政府更替带来的战略方向重置形成"政治报复"循环，缺乏制度记忆机制，威胁长期国家战略可持续性。

4.2. 英国案例

英国AG实践徘徊在"未来哲学"（关注发展的不确定展开）与"未来科学"（风险计算和概率统计）之间。2005年成立地平线扫描中心（Horizon Scanning Centre），最初采用全经济部门扫描（Delta Scan），后发展为智能基础设施等聚焦扫描（Sigma Scan）。2021年后转向未来思维，发布《未来工具包》，承认需要"打破当前认知"。

但实际实施中存在严重缺陷：扫描活动碎片化，部门间整合薄弱；输出冗长且呈现效果差，难以为部长级决策提供支持；COVID-19疫情期间扫描机制被弃用，忽视早期预警而坚持"结论性证据决策"。

4.2.1. 关键特征

英国政府将地平线扫描定义为"系统收集新兴趋势和弱信号洞察以识别潜在威胁、风险和机遇"。但与展望未来20-100年的预见实践不同，英国扫描仅覆盖10-15年政策范围。2014年内阁办公室地平线扫描秘书处与政府科学办公室扫描中心合并成立地平线扫描项目团队，旨在为各部门提供证据基础政策。

未来思维被推广为"打破既定世界模式受颠覆的接受现状的结构"。 foresight（预见）作为"开展未来工作的特定工具方法应用"，更接近韧性文献和后现代科学技术研究中的不确定性和不可预测性论述。

4.2.2. 批判

英国扫描遭受碎片化项目运作困扰，导致扫描深度不足和部门努力重复。决策者与参与利益相关者间整合薄弱，扫描输出未能有效转化为部长可用信息。尽管有未来安全与情报展望网络等部门网络，但缺乏中央协调，部门孤岛使扫描非系统化。

短期主义倾向明显：国家风险登记册侧重需应急响应的"急性风险"，忽视气候变化、人工智能发展等"慢性风险"。 preparedness（准备状态）理念与 neoliberal（新自由主义）"及时"方法冲突，导致医疗防护设备慢性短缺等系统故障。

战略忽视持续存在：尽管政府承诺"全社会"方法和"预防优于治疗"，但实际发生"战略忽视时期"。泰晤士河屏障是少数长期准备投资例外，老化基础设施高度分散且易受系统故障影响。"全社会"参与被批评为"作秀式"而非真正尝试。

1. 5.
   韩国-英国比较
   基于Fuerth和Faber的AG框架（预见系统、网络整合、反馈系统和开放制度文化）与Heo和Seo新增连续性标准，两国AG呈现显著差异：韩国优势体现在快速有组织的政策实施和高社会信任，但受公众情绪影响大；英国长于反馈和经验学习，但受短期韧性方法削弱，实施效果欠佳。

韩国AG特征体现为更高水平的政策实施效能，以COVID-19响应为典范，基于高度适应准备和政府合法性支持构建利益相关者信任。但政府-社会-公民关系动态增加波动性，政权更替带来政策方向变化，增加高影响悲剧事件重演可能性。

英国特征体现在反馈和教训学习高水平，但此过程被较短期的韧性方法破坏。韧性方法主张"人口必须学会与危机共存并接受后果"，将AG能力建设责任局限在与既定韧性建设方法重叠领域。

1. 6.
   讨论
   Robertson提出的"未来哲学"与"未来科学"区分，以及Appadurai的"可能性伦理"与"概率性伦理"分野，为理解两国差异提供框架。英国在这两种取向间徘徊：一方面坚持科学-政策范式，被批评缺乏跳出框框思维；另一方面对科学模型的投入又因新自由主义治理哲学而半心半意。

Muiderman等提出的四种AG取向揭示了两国差异深层原因：第一种（未来科学）最接近韩国模式，强调通过国家干预协调变革；第二种强调预备和适应能力，接近英国韧性方法；第三种重视世界解释的规范性立场；第四种关注未来参与的话语和政治影响。

韩国AG更具自下而上和参与性特征，但与英国不同的是，这 paradoxically（悖论性地）由政府领导力和对发展模式的持续关注驱动。韩国政府理解政策实施离不开公民支持，强大政府决策信任被视为风险适应的必要条件。

1. 7.
   结论
   研究表明韩国AG工作明显领先于英国，部分源于英国韧性思维覆盖了风险和危机管理类似议题但缺乏长期规划。这种分化体现不同政治轨迹：韩国受早期计划和发展战略影响，基于更集权国家模式和长期愿景；英国青睐于政府治理，通过关键行动者责任化保持距离运作。

英国谈论未来议题和复杂不确定性，主要是为远距离治理、市场作用和个体责任化提供理由——这些都已被韧性论述覆盖，使得AG在英国缺乏发展空间。其努力被批评为缺乏诚意和中央协调。

韩国公众参与度更高，特别是在教育和未来素养层面。这与确保政府合法性和决策批准的政治维度相关，源于晚期经济发展和民主化历史轨迹。但维持信任是持续任务，因过去灾害处理不当引起的公众不满依然存在。

最终，因历史因素和新自由主义心态嵌入较浅，韩国在参与协调水平上呈现"全政府"方法，在公众共鸣上体现"全社会"方法。展望未来，欧洲对"混合威胁"的新关注是否推动英国走向更集权和长期路径，或两国仍将陷于过多或过少AG协调的陷阱，仍有待观察。

该研究通过深度比较揭示了预见性治理受制度背景制约的本质，为各国构建适应自身文化基因的AG框架提供了重要参考。特别是在全球危机频发的当代，如何平衡政府主导与公众参与、长期规划与短期响应、科学预测与哲学思辨，成为决定治理效能的关键维度。研究不仅丰富了公共管理理论，也为实践者规避治理陷阱提供了实证依据。