自然资本能否帮助国家层面的政策制定者将可持续性考量纳入决策之中？来自苏格兰的见解

《Ecological Economics》：Can natural capital help national-level policy-makers to embed sustainability considerations? Insights from Scotland

苏格兰政策制定者对自然资本的理解与工具应用研究。通过在线调查发现，80%受访者对自然资本概念熟悉但仅24%具备专家水平，工具使用率低（ENCA熟悉度27%，NCAI仅16%）。多数（68%）认为需补充工具数据，同时指出机构能力（70%）、时间安排（67%）和领导力（62%）是主要障碍。建议结合培训、案例分享、领导支持与跨部门协作推进可持续性嵌入。

　　自然资本这一概念近年来在政策制定和环境治理领域受到越来越多的关注，其目标是帮助决策者更好地将可持续性考虑融入政策制定过程中。这项研究聚焦于苏格兰的政策制定者，旨在深入了解他们对自然资本的理解、使用相关工具的意愿以及他们认为需要哪些改变以更好地嵌入可持续性考量。通过调查苏格兰50名来自不同部门和职位的政策制定者，研究揭示了自然资本在政策实践中的应用现状、挑战与潜在机遇。

### 自然资本的定义与政策相关性

自然资本的概念基于一种人类中心主义的视角，强调自然资产如何为人类福祉提供产品和服务。它不仅包括自然资源本身，还涉及这些资源所具有的生态功能和经济价值。自然资本的核心在于，它为政策制定者提供了一种工具，使得他们能够在决策过程中更全面地考虑自然环境的影响。然而，尽管这一概念被广泛认可，但政策制定者对其实际应用仍存在诸多障碍。

调查结果显示，80%的受访者对自然资本这一术语有某种程度的熟悉，但仅有24%的人认为自己具备相关的专业知识。这表明，虽然自然资本的理念在政策领域中已经有所传播，但对其深入理解和应用仍存在较大差距。许多政策制定者，尤其是那些从事非环境相关工作的人员，往往认为自然资本与他们的职责关系不大。这种认知上的差异可能源于自然资本主要在环境政策领域被强调，而其他领域的政策制定者可能缺乏足够的信息或动机去主动接触这一概念。

### 自然资本工具与数据的使用现状

在自然资本的实践方面，苏格兰政府已推出一系列工具和数据，例如“自然资本资产指数”（NCAI）和“自然资本账户”（Natural Capital Accounts）。这些工具旨在帮助政策制定者更好地评估政策对自然资本的影响，并在决策过程中纳入可持续性考量。然而，调查发现，仅有不到三分之一的受访者表示他们对这些工具有较高的熟悉度或使用经验。

ENCA（Enabling a Natural Capital Approach）作为一项支持政策分析的工具，虽然在苏格兰政府内部被推广，但只有27%的受访者表示他们对ENCA有某种程度的熟悉，而只有3%的人认为自己具备相关专业知识。进一步的分析显示，仅有18%的受访者表示他们能够熟练运用ENCA进行政策评估。这表明，尽管这些工具存在，但其实际应用仍面临较大的阻力。

### 可能的挑战与政策制定者的看法

政策制定者普遍认为，自然资本的引入需要更多的工具和数据，同时也需要改善内部的工作流程和领导力。在调查中，68%的受访者表示他们需要更多或不同的工具来帮助考虑环境因素。这反映出，虽然自然资本的理论框架具有一定的吸引力，但在实际操作中，其应用仍然受到多种因素的限制。

除了工具和数据的缺乏，受访者还指出其他关键挑战，包括工作人员的能力不足、时间安排不合理以及领导层的缺乏支持。这些因素相互作用，形成了一个复杂的阻力网络，使得自然资本在政策制定中的应用进展缓慢。例如，一些政策制定者提到，由于资源有限，他们无法投入足够的时间进行培训或学习新的方法。此外，领导层的不支持也可能导致自然资本的实践缺乏制度上的保障。

### 政策制定者的建议与期望

面对这些挑战，政策制定者提出了多项建议，以促进自然资本在政策制定中的应用。他们普遍认为，增加培训和提供实际案例是提高自然资本使用率的重要途径。此外，建立一个跨部门的“实践共同体”（community of practice）也被视为一种有效的策略，可以帮助政策制定者之间共享经验，提升对自然资本的理解和应用能力。

一些受访者还建议，政府应加强对自然资本的重视，并将其纳入政策制定的核心流程。他们认为，只有当自然资本成为政策制定中的一个优先事项时，才能更有效地推动其应用。同时，提高透明度和公众对环境影响的认知也被视为关键因素，这有助于增强政策制定者的责任感和使命感。

### 自然资本在政策制定中的潜力与局限

尽管自然资本在理论上具有一定的潜力，但其在实际政策制定中的应用仍面临诸多挑战。首先，自然资本的工具和数据虽然已经存在，但其使用率并不高，这可能与政策制定者的认知和动机有关。其次，自然资本的引入需要更广泛的制度支持，包括领导层的推动、跨部门的合作以及持续的资源投入。这些因素共同构成了自然资本在政策制定中推广的障碍。

然而，自然资本的引入也为政策制定带来了新的视角和方法。它促使政策制定者重新思考如何评估和衡量政策对自然环境的影响，从而推动更可持续的发展模式。此外，自然资本的概念还可能为跨部门合作提供新的契机，尤其是在非环境政策领域，如健康、交通和教育等。

### 对未来政策制定与研究的启示

这项研究为未来政策制定和相关研究提供了重要的启示。首先，政策制定者对自然资本的理解和应用需要更多的支持和引导。这不仅包括提供工具和数据，还需要通过培训和案例分享，帮助他们掌握相关的技能和知识。其次，自然资本的推广不能仅依赖于工具的提供，还需要关注制度层面的变革，如增强领导力、提高透明度和建立更完善的政策评估机制。

此外，研究还强调了跨学科合作的重要性。自然资本的实践涉及多个领域，包括经济学、生态学和社会科学等。因此，未来的政策制定应鼓励不同学科之间的协作，以更好地整合自然资本的理论和实践。同时，政策制定者之间的交流和合作也是推动自然资本应用的关键，这可以通过建立跨部门的论坛和网络来实现。

### 结论

总体而言，自然资本作为一个新兴的政策工具，其在苏格兰政策制定中的应用仍处于初步阶段。虽然政策制定者普遍认识到自然资本的重要性，但其实际应用仍面临诸多挑战。为了推动自然资本的广泛应用，需要在多个层面采取综合措施，包括提供更多的工具和数据、增强政策制定者的专业能力、改善制度环境以及促进跨部门合作。只有通过这些努力，自然资本才能真正成为政策制定中的一个有力工具，帮助实现更可持续的发展目标。