中国城市非正式食物系统在粮食安全规划中的作用：南京案例研究

本研究聚焦中国快速城市化背景下的粮食安全问题，探讨了被主流规划忽视的非正式食物系统（Informal Food Systems）的贡献与困境。通过南京的案例研究，揭示了小规模农业和街头摊贩在提升食物可获得性、可及性和利用度方面的关键价值，提出了将非正式食物活动纳入正规化管理的政策建议，为构建韧性食物系统提供了新视角。

　　

在经济危机、气候变化和疫情持续风险的背景下，全球范围内对粮食安全问题的关注度日益提升。中国当前的粮食规划虽然将粮食安全置于优先地位，却忽视了非正式部门在增强食物系统韧性方面的重要作用。这种规划缺口在快速城市化进程中尤为凸显——大量农用地被转为建设用地，产生大量失地农民和闲置土地，同时传统零售渠道在现代化进程中逐渐边缘化小规模生产者。

针对这一矛盾，南京航空航天大学与德国亚琛工业大学的研究团队以南京为案例，开展了一项深入探索非正式食物系统价值与困境的研究。该研究近期发表于食物安全领域权威期刊《Food Security》，通过田野调查与文献分析相结合的方法，揭示了小规模食物生产和街头贩卖对食物多样性、可负担性分配以及营养社会价值的贡献。

研究采用了个案与城市层面相结合的分析框架。在方法论上，主要运用了以下关键技术：通过面对面访谈和问卷调查收集一手数据；采用Mapbox Isochrone API分析市场可达性；利用Google Earth Pro追踪2019-2023年土地利用变化；基于FAO食物安全框架从可获得性、可及性和利用度三个维度进行主题分析。

可获得性维度

研究发现，街头市场中蔬菜摊位占65%，水果占14.5%，其中大部分为季节性农产品。调查显示，每个小规模生产者平均拥有666-1332平方米菜地，按南京单位面积产量计算，可满足16-32人全年蔬菜需求。研究同时揭示了中国特殊的土地权属制度：城市土地国有、农村土地集体所有的二元结构，以及基于家庭联产承包责任制（HCRS）的耕地分配方式。尽管政策保护了农民土地权益，但地方政府往往将碎片化的小规模农业视为低效生产模式，通过农村土地流转（RLT）政策推动土地向大企业集中。

令人惊讶的是，非正式食物生产有效利用了闲置土地资源。中国现有城市建设用地中5.8%处于闲置状态，面积达16,187平方公里。若按2024年全国粮食单产5,921.1公斤/公顷计算，这些土地可保障近2,400万人的基本粮食需求。

可及性维度

对60名消费者的问卷调查显示，新鲜健康、价格低廉和位置便利是消费者选择街头摊贩的主要原因。86.67%的消费者偏好本地生产和直销模式，所有受访者都认为新鲜健康食物重要，但不太关注食物链中的碳排放问题。

南京的食物规划经历了从注重生产到关注可及性的转变，建立了混合所有制批发市场体系确保食物可获得性和可负担性。菜篮子工程（VBP）致力于改造和建设菜市场，但现代化过程中高昂的摊位费往往将本地农民排除在外。地方政府对流动摊贩采取灵活管理措施，设置了禁止摆摊的十大景观道路和70条严管道路，同时为促进消费和支持低收入群体，在COVID-19疫情期间增设了1,410个临时摊位。

利用度维度

六个调查点证明了小规模食物生产的优势：农民种植多种地方品种，供应应季收获。传统摊贩市场促进了本地农民与消费者的直接互动，提供低成本的租赁空间和基本设施。在小陵卫早市，每个摊位每天仅支付1元人民币（约0.14美元）的管理费。但随着菜市场现代化，高昂的摊位费往往将本地农民排除在这些现代化场所之外。

菜篮子工程确保本地食物供应是其首要目标，基于市长负责制（MRS）实施，市长对项目的成果负责并纳入官员绩效考核。评估体系包含五个类别：监管能力（24%）、生产能力（24%）、质量监督能力（24%）、市民满意度（8%）和市场流通能力（20%）。南京还采取了多项措施确保食品安全，包括提高生产认证覆盖率、完善监测检测体系、改善菜市场卫生条件等，但非正式食物摊贩并未被纳入这一监管体系。

研究讨论部分指出，多样化的食物系统对粮食安全稳定性具有积极作用。小规模农业值得重视，因其能够促进生物多样性、生态可持续性和社会公正。尽管家庭联产承包责任制在集体经济体制后的头三十年里因向工业和现代化转变而增加了国家农业产出，但地方政府认为难以机械化的碎片化农田和小规模农场对生产力构成威胁。

支持本地食物供应链是增强食物系统韧性的关键。非正式食物系统包括小规模农业、城市食物生产和本地露天市场，加强了本地农产品供应链。调查中的农民和非正式食物生产者利用靠近城市的优势，在街头市场销售新鲜农产品。本地食物生产者与顾客之间的熟悉可以建立对食品安全和公平定价的信任，即使没有正式的市场监督。

虽然菜篮子工程促进食物自给自足，但对食物本地化和农消直接销售的支持有限。大规模食物操作的广泛分销和运输系统阻碍了小规模农民与大型菜市场之间的直接联系。因此，蔬菜从农田到生鲜门店往往需要经过四到五个中间环节。

与将非正式活动视为问题的清理计划和对非正式从业者表示同情的模糊治理相比，通过城市规划和政策将非正规性的负面影响转化为优势是更好的方法。为自下而上的食物倡议建立正规化途径可以促进广泛利益相关者之间的合作，以优化非正式活动。它优化了闲置或未充分利用土地的利用，节约了环境资源，美化了公共空间。

研究结论强调，由于中国的城乡二元土地结构和家庭联产承包责任制，小农仍占中国人口的很大比例。小农对多样性和本地食物供应做出贡献。非正式城市食物生产利用了大量闲置土地，但由于缺乏土地使用许可而面临被驱逐的风险。从事小规模农业和非正式食物生产的弱势群体，包括本地农民、失地农民和经济弱势群体，选择食物贩卖作为他们的营销渠道。非正式食物营销提高了食物可及性，为消费者提供了负担得起的新鲜食物。

食物安全规划应通过优化非正式食物系统来支持本地食物。为自下而上的食物活动建立正规化途径不仅需要食物规划政策和法规的支持，还需要城市空间规划的支持。这种综合方法将有助于构建更加韧性、包容和可持续的城市食物系统，真正实现从生产到消费的全链条食物安全。