使命导向型创新政策对区域发展的影响及其空间治理启示

《Cambridge Journal of Regions, Economy and Society》：Mission-oriented innovation policy: effects on regions and implications for place-based policy

本刊编辑部推荐：为解决传统创新政策难以应对气候变化等复杂社会挑战的问题，研究人员开展使命导向型创新政策(MOIP)对区域发展影响的研究，发现MOIP的成功实施需要协调多层级治理并适应地方情境，这对实现包容性区域发展具有重要意义。

　　

在当今世界面临气候变化、公共卫生危机和数字转型等复杂社会挑战的背景下，传统创新政策显得力不从心。使命导向型创新政策(Mission-Oriented Innovation Policy, MOIP)作为"第三代创新政策"应运而生，它突破了传统市场失灵矫正和系统创新的局限，转向积极的市场创造和系统变革。然而，这种新型政策在实施过程中面临着严峻的空间挑战——MOIP并非空间中性的事业，而是"深深嵌入并受其展开的具体地方影响"。

这一矛盾在区域层面表现得尤为突出。不同区域在经济结构、制度安排和社会文化条件上存在显著差异，导致它们应对和受益于使命导向型政策的能力大相径庭。一些地区因产业构成、研究基础设施、人力资本和制度准备度的优势而更容易对接使命目标并吸引相关资源，而其他地区则可能被边缘化。这种空间异质性使得MOIP的实施效果充满不确定性，甚至可能加剧区域不平等。

为了深入探讨MOIP与区域发展的复杂关系，Maryann Feldman等学者在《Cambridge Journal of Regions, Economy and Society》上组织特刊，从理论、实证研究和案例研究多个维度，考察国家层面使命如何转化为地方行动。研究特别关注MOIP与区域制度的互动关系，揭示了在创新政策中协调"地方"与"目标"之间既存在机遇也面临风险。

研究方法上，本研究采用了多学科交叉的分析框架，结合文献综述、案例研究和定量分析。特刊收录的论文运用了空间动态一般均衡模型评估欧盟"地平线欧洲"(Horizon Europe)计划对NUTS2区域不平等的影响；通过机器学习算法对CORDIS数据库和欧洲专利局(European Patent Office, EPO)专利数据进行分类，识别使命导向型项目与区域绿色创新趋势的关联；采用固定效应回归模型分析15年间1166个区域的创新数据；并通过深入的案例研究（如挪威的海产品使命、西班牙巴斯克地区的绿色交通倡议等）探讨MOIP在具体区域情境下的实施机制。

研究结果从多个维度揭示了MOIP与区域发展的复杂关系：

框架设计与范式转变方面，研究表明MOIP代表着创新政策思维的"规范性转向"(normative turn)，挑战了创新 inherently 有益的传统假设，开始关注创新的方向、目的和社会影响。这种转变体现在从单纯关注经济增长转向同时追求环境和社会可持续性，如挑战导向型区域创新系统(Challenge-Oriented Regional Innovation Systems, CORIS)等新概念的出现。

治理模式与制度能力方面，研究发现制度路径依赖显著影响使命在特定区域背景下的转化方向。以西班牙巴斯克地区为例，不同的治理模式导致了不同类型的绿色交通使命，凸显了现有政策框架对使命转化过程的影响。同时，使命竞技场(Mission Arena, MA)作为汇聚多元行动者的平台，其组织方式通过"选择性关注"机制影响使命成果，但区域当局往往难以将其独特问题与解决方案对接国家层面定义的使命。

使命资助的有效性与空间影响方面，实证研究表明MOIP的效果存在显著区域异质性。对欧盟"地平线2020"(H2020)计划的分析发现，该政策具有积极的长期影响，但不同区域受益程度差异很大。初始资源能力强、开放度高的区域能获得研发和贸易相关的正向溢出效应，而仅获得少量创新支持的区域短期内可能因欧盟预算的税收负担而遭受净负面效应。

行动者能力与制度在使命交付中的作用方面，研究强调了国有企业在欠发达或制度受限区域实施MOIP的重要性。阿根廷巴塔哥尼亚和拉里奥哈的案例显示，国有企业在对接国家使命目标与区域机会方面发挥关键作用，但政治和财政支持的不稳定性可能影响成果的可持续性。

多层级与多中心治理方面，研究提出了"多中心创新国家"(polycentric innovation state)概念，用以解释美国联邦与州策略通过非市场协调机制的相互交织。中国深圳的低空经济(Low Altitude Economy, LAE)案例则展示了地方政府如何通过"先发者联盟"协调公共和私人行动者推动使命实施。

研究结论部分强调，有效的MOIP需要大胆的国家愿景与细致的多层级治理协调相结合，同时必须对地方条件保持敏感性。国家使命不能仅依靠自上而下的指令，而必须适应异质性的区域环境，这需要建立纵向和横向协调机制，以及让地方行动者参与设计和实施的过程。

特刊的重要贡献在于揭示了使命实施发生在复杂的多尺度系统中，其中合法性、参与度和制度能力的分布是不均衡的。政策制定者需要认识到，MOIP若要在不同区域环境中实现其变革承诺，就必须采取更加精细化、地方敏感的设计和评估方法。未来研究需要进一步探索不同治理层级间的协调机制，理解使命导向政策如何与现有政策框架整合而不产生冗余或冲突，以及建立更健全的区域层面MOIP成果评估体系。

这一研究对创新政策和区域发展实践具有重要启示：成功的MOIP必须超越技术解决方案的局限，纳入社会创新和制度变革的维度；必须打破传统的政策边界，促进跨部门协作；最重要的是，必须承认地方知识和区域特异性在应对全球挑战中的关键作用。只有通过这种包容性、地方敏感的多层级治理方法，MOIP才能真正实现其解决社会挑战、促进包容性区域发展的承诺。