在速度与保障措施之间：评估欧盟碳捕获与封存政策中的公平性

《Carbon Management》：Between speed and safeguards: evaluating equity in the EU's carbon capture and storage policy landscape

碳捕获与封存（CCS）技术作为欧盟实现碳中和的关键手段，其政策框架中的公平性问题引发关注。研究通过系统文献综述和主题分析法，揭示欧盟在健康风险管控、存储资源分配及社会经济影响三方面存在政策漏洞。尽管欧盟通过《净零工业法案》等政策加速CCS部署，但其市场导向策略与《欧盟宪章》中公平原则存在张力，尤其因存储资源地理分布不均，可能加剧区域间不平等。研究发现，现有政策在跨链污染监管、存储准入机制及就业公平保障等方面存在系统性缺陷，建议构建整合型治理框架以平衡技术可行性与社会正义需求。

　　在当今全球气候行动的背景下，碳捕集与封存（CCS）作为一项关键的减排技术，正被欧洲联盟（EU）视为实现碳中和目标的重要工具。随着《净零工业法案》（NZIA）和《工业碳管理战略》（ICM）等政策的推出，欧盟正在积极推广CCS技术，以加速工业部门的低碳转型。然而，这些政策的实施方式引发了关于社会公平性问题的深刻讨论。CCS技术的部署不仅涉及技术可行性，还可能加剧化石燃料时代遗留下来的不平等现象，从而对社会和环境造成潜在影响。因此，本文旨在系统分析欧盟政策在CCS全价值链中如何应对公平性挑战，并探讨其是否能够真正实现公平与可持续的转型目标。

### 一、公平性与欧盟气候政策的背景

欧盟在过去的三十年中逐步构建了一个高度发达的气候政策框架，其核心目标是通过减少温室气体排放来应对全球气候变化。这一政策体系以《欧盟基本权利宪章》为基础，强调了公平、团结和环境正义等原则。此外，《巴黎协定》进一步强化了欧盟在气候行动中对公平性的关注，要求各国在减排过程中尊重“公平原则”和“共同但有区别的责任”（CBDR）。然而，尽管欧盟在政策层面强调了公平性，其实际政策设计在实施过程中却往往忽略了这些理念，导致公平性问题在CCS部署中被边缘化。

在欧盟的气候政策框架中，CCS被定位为一种能够帮助实现碳中和目标的技术，尤其是在那些难以通过其他方式实现减排的工业领域。然而，CCS的市场导向策略可能对公平性产生不利影响。例如，CCS的部署往往依赖于现有的化石燃料基础设施，这可能导致资源和利益的集中，从而加剧“核心-边缘”（core-periphery）结构中的不平等现象。此外，CCS的推广可能带来健康风险、存储资源分配不公以及社会经济影响等多方面的公平性挑战，而这些问题在当前的政策框架中并未得到充分重视。

### 二、CCS技术的公平性挑战

#### 1. 健康公平性

CCS技术的部署对健康公平性构成了重要挑战。在碳捕集过程中，使用的化学物质可能会增加空气污染和有毒物质对土壤、水源以及生态系统的危害。如果这些污染未能得到有效控制，可能会对工人和周边社区的健康产生负面影响。例如，胺基捕集技术虽然能够减少酸性气体排放，但其副产物可能对环境和人体健康造成潜在威胁。此外，CO?运输和封存过程中，泄漏风险也可能对人类健康构成威胁。由于CO?在高浓度下具有窒息性和毒性，运输过程中的泄漏可能对公众安全造成严重影响。而封存过程中的地质风险，如地下压力变化引发的地震活动或地下水污染，同样需要严格的监管和风险评估。

在欧盟的政策框架中，尽管CCS被纳入到《欧盟气候法》和《工业碳管理战略》等文件中，但目前的政策设计主要关注技术安全性和经济可行性，而对健康公平性的保障则较为薄弱。例如，《碳封存指令》（CCS Directive）虽然强调了封存过程的安全性，但并未明确要求对健康风险进行系统性评估。此外，CCS项目往往与工业设施的许可和监管过程挂钩，而这些过程通常缺乏对健康影响的全面考量。因此，欧盟的CCS政策在健康公平性方面存在明显不足，亟需进一步完善。

#### 2. 存储公平性

CO?封存作为CCS技术的关键环节，其公平性问题同样值得关注。存储资源的分布并不均衡，通常集中在拥有化石燃料基础设施的地区，如北海盆地。这种地理上的集中化趋势可能导致存储资源的垄断，从而加剧不平等。例如，挪威的Sleipner和Sn?hvit项目虽然被视为CCS成功的典范，但它们的成功很大程度上依赖于挪威国家石油公司Equinor的资源和经验。这表明，CCS技术的部署可能仍然受到传统化石燃料产业的影响，而未能真正实现公平的资源分配。

此外，存储资源的可及性也是一个重要问题。尽管全球范围内估计存在数万亿吨的CO?存储空间，但实际可用性受到地质条件和经济因素的限制。存储容量的有限性意味着，某些地区可能无法获得足够的封存机会，而这些机会往往被经济实力较强的国家和企业所掌控。欧盟的《净零工业法案》虽然提出要建立“单一CO?市场”，但其市场导向的策略可能进一步固化这种不公平现象。如果存储资源的分配仅仅基于成本效益，而忽略了社会需求和公共利益，那么CCS技术可能无法真正服务于所有地区和社区。

#### 3. 社会经济公平性

CCS技术的推广还可能对社会经济公平性产生深远影响。一方面，CCS项目可能带来大量就业机会，尤其是在建设阶段，预计每座CCS工厂可创造1000至2500个岗位。此外，封存基础设施的建设和维护也可能创造200至300个长期岗位。然而，这些就业机会的分布并不均衡，往往集中在拥有先进技术和基础设施的地区，而其他地区可能难以获得同等的参与机会。

另一方面，CCS的高成本和高能耗可能对低收入群体造成负担。由于CCS技术需要大量能源支持，其部署可能会导致能源价格上涨，从而影响能源贫困人群的生活质量。此外，CCS项目可能被用作保留化石燃料就业岗位的工具，这可能会阻碍向可再生能源和低碳技术的转型。例如，一些政策制定者认为，CCS可以作为“桥梁技术”，帮助化石燃料行业逐步实现低碳转型，但这种策略也可能导致资源和利益的过度集中，从而削弱社会经济公平性。

### 三、欧盟政策与公平性之间的张力

欧盟的CCS政策框架虽然在技术层面具有一定的先进性，但在公平性方面却存在明显的不足。当前的政策设计主要以市场导向为核心，强调经济效率和竞争力，而忽视了社会公平和环境正义。例如，《净零工业法案》和《工业碳管理战略》都强调通过市场机制推动CCS技术的部署，但这些机制往往无法有效解决公平性问题。市场机制的运行依赖于企业的经济利益，而这些利益可能与公共利益相冲突，导致CCS技术的推广更多地服务于资本和企业，而非社会和环境需求。

此外，欧盟的政策框架在实施过程中缺乏对公平性的具体保障措施。例如，《净零工业法案》虽然提出了对化石燃料企业的封存义务，但并未规定具体的分配机制，以确保存储资源的公平使用。同样，《工业碳管理战略》虽然提到了CCS的潜在社会经济价值，但并未明确如何将这些价值转化为实际的公平性保障。这种政策设计的局限性可能导致CCS技术的部署进一步加剧现有的不平等现象，而不是缓解它们。

### 四、政策改进的方向

为了确保CCS技术能够真正服务于公平和可持续的气候转型，欧盟需要在政策设计上做出重要调整。首先，应加强政策的综合性，将健康、存储和社会经济公平性纳入统一的监管框架。例如，可以借鉴《工业排放指令》（IED）中的最佳可用技术（BAT）框架，将其应用于CCS的全链条管理，以确保各环节的风险得到充分评估和控制。此外，欧盟还应建立更严格的污染控制标准，以减少CCS过程中可能产生的健康影响。

其次，欧盟应重新审视存储资源的分配机制，避免其成为资本和企业利益的工具。可以考虑引入公共利益优先的原则，确保存储资源的使用不仅基于经济成本，还基于社会需求和环境正义。例如，可以设立专门的基金，用于支持那些难以通过市场机制获得存储资源的地区和行业，从而实现更公平的资源分配。

最后，欧盟需要加强国际合作，推动全球范围内的公平性。例如，碳边境调节机制（CBAM）虽然旨在通过碳定价促进欧盟贸易伙伴的减排，但如果这些伙伴国家采用类似的市场导向策略，可能会导致全球范围内的不公平现象。因此，欧盟应考虑如何在国际层面推动更公平的CCS部署，以确保全球气候行动的公正性和可持续性。

### 五、结论

CCS技术作为一项重要的减排工具，其部署对实现全球碳中和目标具有重要意义。然而，当前欧盟的政策框架在公平性方面存在明显不足，可能导致CCS技术的推广加剧现有的不平等现象。为了确保CCS技术能够真正服务于公平和可持续的气候转型，欧盟需要在政策设计上进行更深入的反思和调整。这包括加强政策的综合性，确保健康、存储和社会经济公平性得到充分重视，以及重新审视存储资源的分配机制，避免其成为资本和企业利益的工具。此外，欧盟还应加强国际合作，推动全球范围内的公平性，以确保CCS技术的部署能够真正实现环境正义和社会公平。只有这样，CCS才能成为一项真正具有社会和环境价值的气候解决方案，而不是重复历史上的不公平模式。