综述：在南中国海建立国家海洋公园：海洋环境保护的法律框架必要性、可行性评估及治理方案

本文系统论证了在南中国海建立国家海洋公园（NMP）的生态必要性、经济可行性与治理挑战，提出通过试点建设、完善专门立法（如《海洋特别保护区管理办法》）、强化执法机制及设立专门争端解决机构等方案，推动区域海洋保护合作与实践"海洋命运共同体"理念。

　　

1 引言

南中国海作为全球海洋生物多样性热点区，以其独特的热带气候、复杂洋流和多样地形孕育了丰富的海洋生物，对区域与全球生态平衡具有至关重要的意义。然而，人类活动导致的生态系统破坏、栖息地退化和资源枯竭正严重威胁该海域的生态完整性。尽管周边国家在主权与经济利益上存在争议，但环境保护议题亟需关注。中国作为"海洋命运共同体"理念的倡导者，可通过在其管辖水域率先开展国家海洋公园试点建设，引领区域海洋环境治理。本研究从中国国家海洋公园立法现状、建立必要性及可行性、法律挑战及解决方案四个维度展开分析。

2 中国国家海洋公园立法现状

2.1 立法体系与核心法规

国家层面以2023年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》为核心，其第34条明确授权国务院和沿海省级政府将重要海洋生态系统纳入国家公园等自然保护地体系，强调"陆海统筹与区域协调"。2017年修订的《自然保护区条例》虽未直接规定海洋公园，但为生态保护区管理提供原则性依据。

部门规章中，2010年国家海洋局颁布的《海洋特别保护区管理办法》首次将"海洋公园"列为海洋特别保护区的子类型，定义其适用于珊瑚礁、历史文化遗迹等景观保护与生态旅游功能。2023年国家林草局发布的《国家自然公园管理办法（试行）》进一步规范了包括海洋公园在内的自然公园建设标准。

地方立法如《山东省海洋环境保护条例》禁止珊瑚开采，《海南省珊瑚礁和砗磲保护条例》设立珊瑚礁保护区，舟山市2022年修订的《国家级海洋特别保护区管理条例》则细化法律责任条款。

2.2 核心立法内容

功能分区包括生态保护区（禁止开发，仅允许科研与生态修复）和合理利用区（允许生态旅游与低碳产业）。审批程序要求公园具备国家代表性、生态重要性与管理可行性，面积通常不低于15平方公里，需经省级政府申请、国家林草局审核、国务院批准。生态修复方面要求制定科学修复计划与海洋垃圾监测体系，公众参与则鼓励社区共管与科普教育设施建设。

2.3 现有立法挑战

法律层级低，缺乏国家层面专门立法；部门协调难，涉及自然资源、生态环境、渔业等多部门职责重叠；区域实施差异大，部分地方政府重旅游开发轻保护投入，导致保护设施建设滞后。

3 建立国家海洋公园的必要性与可行性

3.1 生态必要性：保护迫在眉睫

南中国海生物多样性面临过度捕捞（如底拖网破坏栖息地）、海岸开发（红树林与珊瑚礁退化）、旅游污染（防晒剂与塑料垃圾）及油气开采等多重威胁。国家海洋公园通过空间分区管理（核心区禁捕、缓冲区限用、一般区可控开发），可平衡保护与利用，增强渔业溢出效应，并通过生态修复与适应性管理降低人为压力。

3.2 经济与社会可行性：联结保护与繁荣

海洋公园依托珊瑚礁、红树林等资源发展低环境影响生态旅游，带动住宿、交通等关联产业，创造就业并减少社区对捕捞业的依赖。可持续旅游还可促进文化传播与环保教育，数字技术（如虚拟现实与游客调度平台）有助于减轻生态压力，本土知识融合则提升体验真实性。需建立监测体系跟踪经济、环境与社会指标，实现适应性管理。

3.3 政治与外交可行性： navigating复杂地缘政治

尽管存在主权争议，但公园可作为中性平台推动科研、生态保护与执法合作。从"搁置争议、共同开发"转向"搁置争议、共同保护"，通过区域研究网络、联合巡逻与协议框架增强互信，逐步拓展合作范围。

4 建立国家海洋公园的法律挑战

4.1 南中国海水域管辖权争议

多国主权主张导致海域管理秩序混乱，资源开发与军事活动加剧区域敏感度，阻碍公园划界与管理。

4.2 国内法律体系不足

立法空白体现于缺乏公园法律地位、边界与管理结构的明确界定，现有法规侧重行业管理而非生态系统整体保护。功能区划规则缺失导致人类活动监管困难，央地法规冲突造成执法不一致，公众参与程序不足加剧社区矛盾。机构框架中无主导部门，人类活动标准模糊，气候适应条款缺失（如变暖与酸化应对），传统知识纳入机制缺乏。

4.3 执法机制碎片化

部门职责重叠（渔业、环保、海警）、资源不足（巡逻与监测资金短缺）、技术应用不均（卫星与AIS系统覆盖不全）、处罚力度弱及公众参与度低共同削弱执法效能。

4.4 缺乏专门争端解决机构

涉外环境纠纷兼具民事、刑事与行政责任复杂性，需专门机构处理以确保裁判一致性与权威性。

5 法律解决方案与治理策略

5.1 优先在无争议管辖水域开展试点

从领海与毗连区启动，逐步探索与邻国联合管理框架，强化海洋环保合作，倡导"搁置争议、共同保护"。

5.2 加强国内立法

制定由全国人大颁布的专门法律，确保符合《联合国海洋法公约》（UNCLOS）并平衡航行权与保护需求。内容需明确地理边界、分区机制、管理计划与多层级治理结构，配套法规需细化功能区划、生态补偿与处罚标准，解决部门协调（如信息共享与联合决策）与地方实施差异（通过中央资金倾斜、配套基金与绿色融资）。技术应用上强制数字平台与实时数据公开，公众参与则建立志愿者培训与社区咨询委员会。

5.3 提升执法能力

培训执法人员掌握海洋生物学与环境法知识，建立跨部门协调机构（如联合任务组），整合卫星、无人机与人工智能技术实现实时监控。

5.4 设立专门争端解决机构

赋予其涉外纠纷专属管辖权，配备精通国际海洋法与外语的高素质法律人才，制定科学程序规则确保公正高效。

6 结论

南中国海国家海洋公园建设虽面临法律与治理挑战，但通过试点推进、立法完善与国际合作可逐步实现。2025年黄岩岛国家级自然保护区获批印证本研究前瞻性，未来公园建成将强化海洋生态保护，为中国引领区域环境治理与践行"海洋命运共同体"提供实践范式。