评估中国政府对绿色信贷政策的响应及其对中国城市碳排放的影响

《Energy Strategy Reviews》：Assessing local government responses to green credit policies and their impact on urban carbon emissions in China

中国绿色信贷政策实施效果研究显示，地方政府响应质量而非政策规模对碳减排起关键作用。省级政府积极应对可显著降低碳强度（-0.038，p<0.01），而市级政策效果不显著（实施差距系数-0.015）。研究构建文本分析指标量化政策响应强度，发现煤炭依赖度（β=-0.019）和城市异质性（四类典型特征）会削弱政策效果。空间模型证实省级政策具有显著空间溢出效应（λ=0.038）。建议建立省级赋能、差异化激励和跨区域协作机制。

　　中国在应对全球气候变化和实现碳中和目标的过程中，面临着如何有效实施绿色信贷政策的关键挑战。绿色信贷政策作为推动低碳转型的重要工具，其成效不仅取决于政策的规模，更在于地方政府在执行过程中的态度和能力。这一研究从政策执行质量的角度出发，探讨了地方政府在实施绿色信贷政策时对城市碳排放的影响，发现政策执行的强度和质量在碳减排中扮演着更为关键的角色。

在研究中，作者采用了一种创新的方法，通过构建地方政府对绿色信贷政策响应强度的指标，对政策执行质量进行了量化分析。这一指标基于地方政府工作报告中的关键词频率和相关性，通过文本分析的方法，将原本难以衡量的政策执行质量转化为可以用于实证分析的变量。通过使用固定效应模型、系统广义矩估计（System-GMM）以及空间计量模型，研究者验证了地方政府政策响应对碳减排的显著影响，并进一步探讨了这种影响在不同地区和时间上的异质性。研究结果表明，省级政府的积极响应能够有效降低碳排放强度，而市级政府的响应则未能产生明显效果，揭示了中国多层级治理结构中存在显著的“执行差距”。

政策执行质量的异质性表明，不能简单地以政策的规模来衡量其成效。尽管中国绿色信贷政策的规模在过去几年中迅速扩大，达到35.75万亿元人民币（约4900亿美元），但政策的实际效果却受到地方政府执行能力和区域经济结构的深刻影响。研究还发现，政策的实施效果具有显著的时空异质性。具体而言，政策在2012年国家绿色信贷指南发布之后才显示出其有效性，且在空间上产生了积极的溢出效应。这意味着，绿色信贷政策的效果并非一蹴而就，而是随着时间的推移和政策的深化逐步显现。

此外，研究进一步揭示了地方政府执行绿色信贷政策时面临的挑战，尤其是在煤炭依赖程度较高的地区。这些地区的政策减排效果被显著削弱，说明高碳依赖的经济结构是政策执行中难以克服的障碍。这种“路径依赖”现象源于地方政府在推动绿色转型时，面临维护地方经济和财政收入的双重压力。煤炭等高碳产业的繁荣直接关系到地方政府的财政状况和就业稳定，因此，地方政府在执行绿色信贷政策时往往倾向于采取“象征性”或“选择性”的措施，而非全面推动低碳转型。这表明，绿色信贷政策在这些地区的执行质量存在显著的缺陷。

研究还通过聚类分析，将城市划分为四种类型，揭示了不同城市在政策执行中面临的独特挑战。第一类是“能力受限型”城市，这些城市通常依赖旅游业或特色农业，虽然表现出较高的环保意识，但由于金融体系不完善和制度执行能力有限，难以将政策意图转化为实际效果。第二类是“金融主导型”城市，这些城市具备较强的经济和金融基础，能够推动绿色转型，但其政策执行的环保意识却相对较低。第三类是“治理滞后型”城市，这些城市面临最深层次的挑战，包括传统重工业经济结构、金融体系不健全以及政策关注不足，因此在绿色转型中表现最弱。第四类是“政策驱动型”大城市，这些城市在政策支持和金融基础设施方面处于领先地位，但其绿色创新的增长率相对较低，表明这些城市可能正面临更深层次的创新瓶颈。

这些发现为绿色金融政策的优化提供了重要启示。首先，政策的实施应超越“一刀切”的模式，转而根据地方政府的治理能力和经济背景制定差异化的干预措施。这意味着，省级政府在推动绿色信贷政策时，需要加强与市级政府之间的协调，确保政策能够有效传递到基层。其次，针对不同类型的地区，应采取差异化的激励措施。例如，对“治理滞后型”城市，应通过设立绿色产业转型试验区，提供长期的财政补贴、税收减免和低息贷款，以推动其产业结构的绿色转型。而对于“政策驱动型”大城市，应更加注重突破性技术的研发支持，例如设立政府引导的创业投资基金，支持碳捕集与封存（CCUS）和先进储能技术等高风险、高回报的绿色技术创新。

此外，针对煤炭依赖程度高的地区，研究建议设立“有序转型贷款”机制，由国家政策性银行主导，以低于市场利率的贷款支持企业进行设备升级、采用清洁技术或转向非煤炭产业。这一机制不仅有助于缓解地方政府的财政压力，还能为高碳产业的绿色转型提供必要的金融支持。然而，这种支持必须与明确的法律约束性时间表相结合，以确保资金被用于长期的结构性改革，而非仅仅维持传统高碳产业的运行。

研究还强调了绿色金融政策在空间上的溢出效应。积极的政策响应不仅能够减少本地的碳排放，还可能对邻近地区产生正面影响。因此，建议在主要城市群中建立跨区域的绿色金融合作平台，通过统一的绿色项目池和信息共享系统，吸引大规模的国内外投资者，并防止企业在不同地区之间进行“监管套利”。这些平台能够增强区域间的协同效应，推动整个区域朝着低碳经济方向发展。

总体而言，本研究的核心贡献在于揭示了地方政府政策执行质量在绿色金融政策效果中的决定性作用。通过构建一个衡量政策执行强度的新指标，研究不仅提供了对绿色信贷政策效果的实证支持，还深入探讨了政策执行质量与碳减排之间的内在机制。研究发现，政策执行质量在不同地区和不同时间点上的影响存在显著差异，这表明政策的实施需要更加细致和针对性的策略。

在政策建议方面，研究呼吁建立一种“省级赋能、市级问责”的机制，以弥补省级与市级政策执行之间的差距。省级政府应承担更多责任，通过设立绿色金融支持中心，为市级政府提供标准化的工具包，包括省级绿色基金的种子资金或贷款担保，以及在绿色项目识别等领域的技术支持。同时，市级政府的绩效评估体系也需要相应调整，以更准确地反映其在绿色金融政策执行中的实际成效。例如，对“能力受限型”城市，应重点评估其在获得支持后的实际应用和能力提升情况，而对于“金融主导型”城市，则应加强对其在碳减排方面的硬性指标考核。

研究还指出，当前对市级政策执行的分析主要依赖于间接指标，如关键词频率，而未能深入探讨政策执行中的实际困难和地方政府的行为动机。未来的研究可以结合微观案例或深入访谈，更全面地评估政策执行的实际强度。此外，由于数据的限制，本研究未能直接验证政策执行的三大传导机制，未来若能利用企业或银行层面的微观数据，将有助于更准确地分析绿色信贷政策的传导路径，从而深化对政策执行机制的理解。

综上所述，绿色金融政策的有效性不仅取决于政策的规模，更依赖于地方政府的执行质量和经济背景。通过提升政策执行的质量，结合差异化的政策设计和跨区域的协作机制，中国有望在实现碳中和目标的过程中取得更大成效。同时，对于高碳依赖地区和治理能力薄弱的城市，需要采取更具针对性的措施，以克服结构性障碍，推动绿色转型的顺利进行。