殊途同归：运动式治理与协作式治理如何塑造渤海与濑户内海污染治理成效

本文基于重构的Sabatier-Mazmanian（S-M）政策执行模型，对中国的渤海与日本的濑户内海这两个地理形态与污染问题相似，但治理路径迥异的半封闭海域进行了系统性比较分析。研究揭示了运动式动员（campaign-style mobilization）与制度化协作（institutionalized collaboration）两种核心治理模式，前者依托自上而下的政治权威实现短期目标，后者通过法律框架构建了多主体、科学驱动、适应性的网络化治理体系以确保长期韧性。文章为理解不同制度背景下环境政策执行的黑箱提供了深刻见解，并为探索融合两者优势的混合治理路径指明了方向。

　　

4 Evolution of pollution control in the Bohai and Seto Inland Seas

4.1 Biogeographical characteristics of the Bohai and Seto Inland Seas

渤海是中国唯一的半封闭内海，也是中国近岸海域中生态最脆弱的海域，面积约77,000平方公里。濑户内海是日本最大的内海，被本州、四国和九州包围，面积约23,000平方公里。两者均具有水交换能力有限、易于污染物累积和富集的生态脆弱性特点，且都面临着密集工业区、城市群、高强度农业和繁忙港口航运活动带来的复合型陆源污染，核心矛盾均从早期的工业污染物（如COD，化学需氧量）转向以富营养化问题为主。

4.2 The evolution of pollution control in the Bohai Sea

渤海治理历程可分为两个阶段。第一阶段（2001–2017年）为规划主导的探索与挑战期，以《渤海碧海行动计划》（“碧海计划”）和《渤海环境保护总体规划（2008–2020年）》（“环保计划”）为代表。此阶段治理聚焦陆源污染控制，但项目完成率低（“碧海计划”仅57.41%），治理效果未达预期，至2005年COD入海总量反比基准预测高出近40万吨。其根本原因在于环境目标在“发展主义”范式下被系统性边缘化，地方政府的激励与经济增长紧密捆绑，导致政策执行受阻。

第二阶段（2018年至今）为运动式驱动的综合治理期。随着生态文明建设被提升到前所未有的战略高度，渤海综合治理被升级为“国家污染防治攻坚战”。2018年发布的《渤海综合治理攻坚战行动计划》（“攻坚战计划”）标志着治理模式的根本转变。该计划聚焦陆海统筹、生态修复与环境风险防范，并依托中央生态环境保护督察（CEEPI）这一强有力的垂直问责工具，通过高压政治动员暂时压制了部门间和央地间的否决点，实现了资源的快速整合与目标的强力推进。至2020年，近岸海域水质优良（一、二类）比例达到82.3%，入海河流劣五类水质全面消除，治理成效显著。

4.3 The evolution of pollution control in the Seto Inland Sea

濑户内海治理则呈现出清晰的制度化演进三阶段。第一阶段（1970–1977年）为危机驱动的立法与点源控制期。面对严重的公害事件和社会抗议，日本国会于1973年通过了标志性的《濑户内海环境保护临时措施法》（“临时措施法”），对特定沿海设施实施严格的许可制度，旨在将工业源COD削减一半。

第二阶段（1978–2011年）为系统性富营养化管理期。当认识到点源控制不足以解决赤潮问题时，治理的因果理论转向流域尺度的营养盐（氮N、磷P）输入控制。1978年，“临时措施法”转为永久性法律《濑户内海环境保护特别措施法》（“濑户内海法”），并建立了水质污染物总量削减制度（TPLRS）。该制度通过中央制定基本方针、地方（13个府县）制定总量削减计划的层级机制，将COD、氮、磷逐步纳入总量控制目标。至2023年，入海COD、总氮（TN）、总磷（TP）负荷分别比1979年下降了66.5%、45.8%和63.6%，赤潮发生次数大幅减少。

第三阶段（2012年至今）迈向基于“里海”（Satoumi）理念的适应性管理期。针对过度清洁海域出现的贫营养化问题，治理目标从单纯的污染削减转向追求人与自然的和谐共生。2015年和2021年对“濑户内海法”的重大修订，确立了营养盐双向调节、生境修复和应对海洋塑料垃圾等新挑战，治理结构也演变为政府、企业、非营利组织（NPOs）和当地社区共同参与的协作网络。

5 Comparative analysis of policy implementation

基于重构的S-M模型，本研究从政治经济背景、政策设计和执行场域三个维度对两案例进行了系统比较。

5.1 Political-economic context

在社会经济背景与精英支持方面，渤海治理早期存在碎片化的精英共识，环境目标屈从于经济增长议程。2018年的“攻坚战”通过顶层政治意志强行整合了共识，将环境问题定义为必须完成的政治任务。而濑户内海的精英共识则源于严重的生态与社会危机，通过《濑户内海法》及下设的濑户内海环境保护审议会等制度将潜在否决点转化为强制性协商网络中的节点，实现了共识的制度化。

在目标群体复杂性方面，渤海面对的是原子化、分散化的复杂性，治理对象规模巨大且异质性强（如“散乱污”企业），常规监管工具失效，为政治动员模式创造了条件。濑户内海面对的是结构化、集中化的复杂性，核心监管目标是少数大型重化工业联合体，利益通过高度组织化的行业协会聚合，这为基于法律和利益集团谈判的治理模式提供了清晰的制度杠杆。

5.2 Policy design

在目标与因果理论方面，渤海的政策设计呈现“间断均衡”特征，从“碧海计划”基于线性技术因果理论的目标，到“攻坚战计划”将环境危机重新定义为系统性问题的生态健康目标，其演变由自上而下的国家主导范式转换驱动。濑户内海的政策设计则体现为累积性适应演化，其因果理论（从点源危害到流域营养盐管理，再到生态系统非线性理论）和目标（从削减到优化管理）在持久的法律框架内，通过中央环境审议会等制度化学习机制共同演进。

在财政与技术资源方面，渤海的资源动员模式从地方责任分散导致的资金短缺，转变为中央政府主导的财政协调。技术应用具有任务导向性，如利用无人机、水下机器人等技术进行入海排口“查、测、溯、治”，服务于强力监管。濑户内海则建立了依法嵌入、多元化的融资网络（基于污染者负担原则、制度化公共财政和灵活的公私合作基金）和市场赋能的技术验证与扩散体系（如环境技术验证ETV项目），旨在激发地方和私营部门的长期活力。

5.3 Implementation arena

在执行结构方面，渤海形成了一种动员式命令系统，依靠中央环保督察（CEEPI）暂时压制否决点，实现高效的垂直整合。但地方官员的决策规则在政治压力下易退化为寻求政治安全的策略性服从，导致“一刀切”等执行偏差。执行人员为通才型干部，其承诺具有交易性。公众参与被渠道化为自下而上的监督机制。司法功能体现为保障国家治理一致性的系统整合型司法。

濑户内海的执行结构是制度化的协商网络，通过《濑户内海法》实现垂直整合，并在地方层面形成充满活力的公私协作网络。决策规则基于法律框架内的适应性裁量权，结合科学严谨性与协商谈判。执行实体是包括专家型官僚、地方官员、科学家、企业代表和公民在内的复杂网络。外部参与是制度化的功能赋能，如渔业合作社（FCAs）被授予法定管理权，成为实质性的共同管理者。司法则扮演社会赋能型角色，通过独立裁决平衡国家、工业与公民社会的权力。

在关键行动者角色与承诺方面，渤海建立了交易型响应系统，官员承诺是任务驱动型的，媒体作为国家沟通工具，公众支持被转化为程序化的监督。濑户内海则培育了关系型共产生态系统，官员承诺是协商促成型的领导力，媒体构建“里海”文化认同，公众支持基于文化认同演变为社区共管。

6 Conclusion

本研究通过重构的S-M模型系统比较了渤海与濑户内海的污染治理机制。渤海治理模式依赖于威权发展型政经背景下高层政治议程的强力干预，其执行结构以垂直政治问责为核心，资源动员呈运动式，公众参与被渠道化为监督机制，优势在于强大的动员能力和目标达成效率。濑户内海治理模式则在多元协商的制度环境下，通过里程碑式的专项法律建立了永久性的网络化治理生态系统，其执行结构呈现横向多主体制度化协商特征，资源在可预期的法律框架内稳定供给，公众和利益相关者作为被赋能的共同治理伙伴深度嵌入决策过程，优势在于韧性、适应性和内在学习能力。

研究启示在于，未来需探索超越二元选择的混合治理路径，推动海洋环境治理从运动式向常态化、可持续治理转变，构建兼顾效率与韧性的混合资源与执行系统，并深化公众参与，使其从监督者转变为真正的共同治理伙伴。最终，构建各自国内有效且适应性的海洋治理体系，是实现“海洋命运共同体”全球愿景的坚实基石。