综述：《自然恢复条例》与《水框架指令》：是促进淡水生态系统的恢复，还是让情况变得更加复杂？

《Restoration Ecology》：The Nature Restoration Regulation and the Water Framework Directive: enhancing restoration of freshwater ecosystems, or muddying the waters?

本研究分析欧盟《水框架指令》与《自然恢复条例》的互动，发现两指令在生态目标（“良好生态状态”与“良好状况”）、非退化义务及执行机制上存在协同与冲突。NRR通过更灵活的生态标准、屏障清除义务及整合多领域政策，可能弥补WFD的不足，但需解决目标差异、治理碎片化及协调机制缺失问题，以实现2030年25,000公里自由流动河流等目标。

　　欧盟在保护和恢复淡水生态系统方面一直面临着多重挑战，其中两个核心法律框架——《2000/60/EC水框架指令》（WFD）和《2024/1991自然恢复条例》（NRR）——正试图通过各自的目标和措施应对这些问题。WFD作为欧盟最早的综合性水资源管理法规，确立了以“良好生态状态”为标准的生态目标，并引入了流域管理机制，要求成员国通过制定流域管理计划（RBMPs）来确保水体的可持续性。然而，尽管WFD已经实施了25年，其目标仍未完全实现，仅有不到40%的水体达到了“良好生态状态”或“良好生态潜力”。这表明，尽管WFD的立法目标具有前瞻性，但在实际执行过程中，仍然存在治理结构、政策协调和实施机制等方面的不足。

相比之下，NRR作为一项更为近期的法规，采用了更为灵活和广泛的恢复目标，例如要求到2030年恢复25,000公里的自由流动河流。这一目标虽然具有重要的生态意义，但也暴露出新的治理问题。NRR并未要求成员国建立专门的协调机制，也未提供明确的指导方针，以帮助他们在复杂的政策环境中实现目标。此外，NRR的“良好状态”概念与WFD的“良好生态状态”并不完全一致，这可能导致政策执行中的冲突和不一致。NRR的“良好状态”更关注生态系统的长期稳定性和适应性，而非完全恢复到未受干扰的历史状态，这在一定程度上与WFD的严格标准存在差异。

在实际操作中，NRR的灵活性可能成为其优势。例如，它允许成员国根据具体情况调整恢复目标，特别是在面对不可逆转的环境变化或需要保护的重要公共利益时。然而，这种灵活性也可能导致执行上的不确定性。由于NRR并未设定具体的成员国贡献比例，各国有可能根据自身利益来决定恢复工作的重点，这可能削弱整体的协调性和一致性。此外，NRR并未提供与WFD相同的监测和校准方法，使得成员国在评估恢复进展时面临更大的自由裁量空间，也增加了不同国家之间比较和统一标准的难度。

自由流动河流的恢复是NRR的重要目标之一，但这一目标的实现也面临多重障碍。首先，WFD的现有框架并未强制要求拆除所有类型的水坝和障碍物，而是允许成员国在特定条件下采取替代措施，如建设鱼道，以满足生态目标。这种灵活性在一定程度上延缓了大规模拆除工作的推进。其次，NRR虽然提出了拆除障碍物的义务，但并未明确界定哪些障碍物应被优先考虑，导致执行中可能出现选择偏差。例如，一些关键的基础设施，如用于防洪或水资源储存的水坝，可能因涉及重要公共利益而被保留，这可能与NRR的恢复目标相冲突。

此外，NRR中的非恶化义务与WFD存在显著差异。WFD的非恶化义务较为严格，要求成员国不得允许任何水体质量状态的恶化，即使是在短期范围内。而NRR的非恶化义务则更为宽松，仅要求成员国采取措施以确保生态系统的稳定性，而不像WFD那样强调必须达到特定的恢复标准。这种差异可能导致成员国在执行NRR时，更倾向于采取较低风险的措施，而忽视了更深层次的生态修复工作。例如，一些国家可能选择在不影响现有基础设施的前提下，仅进行局部调整，而非全面恢复河流的自然连通性。

治理结构的协调性是实现这两个法规目标的关键因素之一。WFD已经建立了流域管理机制，要求成员国设立流域管理机构（RBMA）来统筹水资源管理和生态恢复工作。然而，实践表明，这种机制在许多国家仍然不够完善，导致政策执行效率低下。NRR虽然也要求成员国制定国家恢复计划（NRP），但并未规定具体的协调机制，使得不同部门之间的合作变得更加复杂。例如，如果拆除障碍物的项目需要同时考虑防洪、交通和农业等多个领域的利益，而NRR并未提供明确的协调框架，这可能增加项目实施的难度。

在政策协调方面，农业政策与水管理政策的不一致一直是影响WFD执行效果的重要因素。农业活动，如灌溉和排水，往往会对河流的自然流动和水质产生深远影响。然而，NRR并未明确要求成员国将农业政策纳入其恢复计划，这可能导致农业与生态恢复目标之间的冲突。例如，某些农业基础设施可能被视为阻碍河流恢复的障碍物，但在实际操作中，这些设施可能因涉及粮食安全或经济利益而被保留。这种权衡不仅需要政策制定者的智慧，也需要在法律层面建立更清晰的指导原则。

在问责机制方面，WFD已经建立了较为完善的监督和报告制度，要求成员国定期向欧盟委员会提交水体质量评估报告，并接受审查。这种机制确保了政策执行的透明性和可追溯性。而NRR虽然也包含数据收集和报告要求，但缺乏类似WFD的统一标准和指导工具，使得成员国在实施过程中面临更多的不确定性。此外，WFD的非恶化义务已被欧盟法院（CJEU）多次强调，并被用于挑战不符合生态标准的项目。相比之下，NRR的非恶化义务表述较为模糊，可能限制了公众通过司法途径监督成员国执行情况的能力。

NRR的实施还可能对其他政策领域产生影响。例如，其目标不仅涉及淡水生态系统，还包括海洋生态系统的恢复，这要求成员国在制定国家恢复计划时，必须考虑流域与海洋之间的相互作用。然而，这种跨区域的协调机制尚未完全建立，可能导致政策执行的碎片化。此外，NRR的实施可能需要与欧盟其他环境法规，如《鸟类指令》和《栖息地指令》，进行更紧密的协调，以确保恢复工作不会对受保护物种或生态系统造成额外的负担。

从整体来看，NRR的实施为欧盟的淡水恢复工作带来了新的机遇，但也伴随着一系列挑战。尽管其更广泛的恢复目标和更灵活的执行机制可能有助于弥补WFD的不足，但缺乏明确的协调框架、统一的评估标准和有效的问责机制，仍然可能影响其实际效果。因此，成员国和欧盟委员会需要共同努力，通过加强政策协调、完善治理结构和提升执行能力，来确保NRR能够真正实现其生态恢复目标，并与WFD形成有效的协同效应。只有这样，才能推动欧盟淡水生态系统的全面恢复，实现可持续的水资源管理和生态环境保护。