捷克共和国疫情期间企业经营权限制的司法审查：未来危机的经验教训

《European Journal of Risk Regulation》：Judicial Review of Restrictions on the Right to Conduct Business in the Czech Republic During the COVID-19 Pandemic: Lessons for Future Crises

本文探讨捷克法院在COVID-19疫情期间如何审查对企业经营权的限制措施。通过分析捷克应对健康危机的法律实践，揭示了技术官僚决策模式下司法监督的缺失与权利保障的不足。研究发现，即便在紧急状态下，比例原则(proportionality)、平等原则(equality)和政府行为正当性(justification of government actions)等法治原则必须通过司法审查得以维护，这对完善危机应对机制具有重要参考价值。

　　

当COVID-19疫情在2020年春季席卷全球时，各国政府纷纷采取紧急措施限制社会活动以控制病毒传播。捷克共和国与其他国家一样，实施了包括关闭商店、禁止餐厅堂食、暂停高风险服务行业等一系列限制企业经营权的措施。这些措施虽然以保护公共卫生和维持医疗系统运行为名，却对受宪法保护的基本权利造成了严重冲击。更令人担忧的是，在疫情初期，捷克法律体系暴露出重大缺陷：受限制的企业主陷入法律真空，无法通过司法程序挑战这些触及宪法权利核心的措施。

这种状况引发了法学界的深度关切。位于布拉格的查理大学法学院法律理论与法理学系教授Pavel Ondrejek通过系统分析捷克法院在疫情期间的裁判实践，在《European Journal of Risk Regulation》发表了这项开创性研究。该研究不仅揭示了捷克紧急治理模式的制度短板，更从比较法视角提炼出关乎法治原则存续的重要经验——即使在危机状态下，比例原则、平等原则和政府行为正当性要求也必须通过有效的司法审查得以维护。

研究人员采用法律实证分析与案例研究相结合的方法，系统梳理了2020-2021年间捷克宪法法院和最高行政法院关于企业经营权限制的裁判文书。通过对比疫情前后对经济权利的不同审查标准，揭示了紧急状态下司法审查的演变轨迹。特别关注了2021年2月《大流行病法案》(Pandemic Act)颁布前后的法律框架变化，以及最高法院如何通过形式审查和半程序性审查(semi-procedural review)应对政府措施的合法性问题。

宪法基础与限制框架

捷克《基本权利与自由宪章》(Charter of Fundamental Rights and Freedoms)第26条将经营权确立为经济、社会和文化权利范畴的基本权利。与公民政治权利不同，社会权利适用更为宽松的合理性审查标准(rational basis test)——只要立法机关证明限制措施与追求目标存在合理联系，即使手段并非最优设计，法院也会予以维持。这种审查差异反映了民主制度中社会权利可通过政治过程被塑造或限制的理解。

疫情初期，捷克缺乏针对全球大流行的专门立法，主要依据《公共卫生保护法》(PHPA)和《危机管理法》(CMA)实施限制措施。前者包含应对地方性疫情的条款，后者则需政府宣布紧急状态后方可启动。两部法律均授权行政机关限制企业经营，但《公共卫生保护法》中的残余条款(第69条第1款j项)因表述模糊而备受批评，其为限制基本权利提供的法律基础存在严重合法性疑问。

司法审查的制度障碍

研究发现，在《大流行病法案》出台前，企业主寻求司法保护面临重重障碍。宪法法院将政府危机措施定性为次级立法规范，个人无法直接向行政法院请求撤销，只能通过间接途径挑战——必须先等待基于该规范作出的具体决定(如处罚决定)，穷尽所有救济手段后，方可请求宪法法院同时撤销该决定和基础规范。

这种制度设计导致了一种荒诞局面：政府可通过频繁更新几乎相同的措施(平均有效期仅26天)来规避司法审查。当案件最终到达宪法法院时，争议措施往往已失效，而法院根据既定判例不审查已失效的法律规范。2021年1月26日的裁决中，宪法法院引用欧洲人权法院判例，承认可诉干扰不仅来自处罚决定，也来自迫使个人违法以获得司法审查的法律规定。但随后裁判又否定了直接挑战危机措施的可能性，形成制度困境。

转折点：零售禁令案

2021年2月9日，宪法法院作出了疫情期间唯一实质性的裁决，涉及零售销售禁令。疫情高峰期，政府允许销售食品、药品等必需品的商店营业，而服装、玩具等非必需品商店必须关闭。政府辩称此举为减少人员流动和社交接触。

法院发现，该措施豁免清单包含枪支弹药和鲜花等缺乏合理依据的商品。法院强调：“限制基本权利的法律规范必须满足合理性要求，即基于合理、普遍接受的理由，且这些理由必须对公众显而易见。”缺乏正当理由的行政措施本质上与法治原则相悖，会削弱其合法性和公众接受度。

这一裁决成为后续判例的基础，但它的唯一性也凸显了制度缺陷——一个月后《大流行病法案》生效，审查权转移至最高行政法院。

《大流行病法案》与司法实践转变

2021年2月，国会通过《大流行病法案》，建立了最高行政法院集中化单审级司法审查制度，明确规定行政机关有义务证明措施的正当性，且措施失效不影响法院对其违法性作出宣告判决。

新框架意外地加强了对社会权利的审查标准：要求政府证明限制措施符合比例原则，而非传统的合理性测试。最高行政法院并未实质评估措施的适当性(suitability)、必要性(necessity)和狭义比例性(proportionality stricto sensu)，而是聚焦形式标准：法律依据是否充分、权利干扰是否得到合理论证。

在便利店夜间营业禁令案中，法院强调正当理由的重要性；在餐厅酒店限制案中，法院指出紧急措施不能成为“新常态”，必须具有“合理性、清晰性、明确性、持久性、连贯性和系统性”；在日光浴室限制案中，法院以服务过程中人际接触极少为由撤销了限制措施。

合法性审查与平等保护

法院还严格审查措施的法律基础。《大流行病法案》仅允许对商业或制造场所实施“限制”或“附加条件”，而卫生部禁止餐厅堂食的措施实质上构成了“禁止”。同样，禁止公众进入游泳池、健身房等场所的实际效果等同于运营禁令，超越了法律授权范围。

在平等保护方面，法院审查了不同行业间的差别待遇。2022年1月28日判决中，最高行政法院认定电影院需验证顾客感染状态而餐厅无需同样要求的区别缺乏合理依据；6月22日判决中，法院指出室内外活动风险明显不同却受到相同限制，违背了措施自身声明的逻辑。

研究结论与讨论

捷克经验表明，严格比例原则并非总是审查社会权利限制的合适工具。在不确定性突出的危机状态下，应保留一定的民主裁量空间。当经营权等基本权利受到限制时，影响是即时具体的——权利无法行使；而预期的公共利益或竞争性权利收益因危机演变仍属不确定和推测性。这种不确定性支持政府基于预防原则(precautionary principle)采取行动——即使缺乏确凿证据，为防止潜在危害实施限制也是合法的。

然而，完全用程序性或半程序性审查取代实质审查可能降低人权保护水平。例如，非必需品销售禁令对小企业造成不成比例影响，而大型百货商店继续销售所有商品。若法院只关注程序充分性而忽视实质不平等，形式上正确但实质不公的规章可能被维持。

最高法院通过强调法律框架明确性和行政权边界，重申了权力分立(separation of powers)等法治核心原则——这些原则在紧急状态下也必须保持运作。这种司法态度不需要立法修正，而是对法治基本原则的再确认。

该研究最终强调，危机中的司法审查必须平衡权利保护与政府裁量权：既要避免过严审查阻碍必要行动，又要防止过松审查放任权利侵害。捷克案例为各国完善紧急状态法律框架提供了宝贵参考，特别是如何通过司法审查确保紧急措施既有效又符合法治原则。