菲律宾图形健康警示法合规性评估：多部门烟草治理的挑战与对策

《Tobacco Control》：Assessing industry compliance with the graphic health warnings law in the Philippines: challenges in multisectoral tobacco governance

本文系统评估菲律宾《图形健康警示法（GHW Law）》实施十年来的行业合规现状，揭示仅6.19%烟草产品完全合规的严峻现实。研究通过实地采样（TPackSS协议）发现执法存在监管职责模糊、非法产品监测薄弱及技术标准矛盾等核心问题，提出明确机构权责、推进素面包装（plain packaging）及强化地方治理等政策建议，为中低收入国家烟草控制提供关键实证依据。

　　

研究背景与立法进程

烟草使用仍是全球可预防死亡的主要因素，每年导致超过800万人死亡。菲律宾作为《世界卫生组织烟草控制框架公约（WHO FCTC）》缔约国，于2014年颁布《图形健康警示法（Republic Act 10643）》，要求烟草产品包装正反面均须覆盖50%面积的图形健康警示（Graphic Health Warnings, GHWs），并配备文字警示及戒烟热线等辅助信息。该法律取代了2003年《烟草管制法》仅要求文字警示的条款，标志着烟草控制政策的重大升级。

研究方法与数据采集

研究团队于2023年8月至9月期间，参照约翰斯·霍普金斯大学开发的烟草包装监测系统（Tobacco Pack Surveillance System, TPackSS）协议，在菲律宾四大岛群的代表性城市（奎松城、安蒂波罗市、宿务市、达沃市）开展抽样调查。通过分层随机抽样从18个行政区的30个零售点收集109种烟草产品，其中香烟占比86.24%。采用菲律宾卫生部（DOH）发布的GHW合规清单（16项技术指标）对96个符合评估条件的产品进行二元化合规评估。

主要发现与合规分析

整体合规性极不乐观：仅6个产品（6.19%）满足全部16项技术要求。具体违规表现集中在三方面：

1. 1.
   图形警示尺寸达标率仅65.63%，部分产品使用过期模板或未采用卫生部现行标准；
2. 2.
   侧边警示信息面积合规率仅51.55%，且存在对比度不足、版式设计干扰阅读等问题；
3. 3.
   36.08%产品使用“过滤王”“优质混合”等误导性描述语，涉嫌弱化健康风险认知。
   此外，发现13个非法产品（11.93%），包括8个无税票产品、5个采用粘贴式GHW的产品及1个使用非卫生部核准警示模板的产品。

多部门治理的结构性挑战

研究指出菲律宾烟草管制跨机构委员会（IAC-T）存在制度性矛盾：其成员包含烟草行业代表（菲律宾烟草研究所），与世界卫生组织《烟草控制框架公约》第5.3条关于防范行业干预的原则直接冲突。执法环节存在权责模糊问题，例如税务局（BIR）需在获取IAC-T投诉后方能处罚违规产品，导致监管被动。实施条例（IRR）中存在技术标准矛盾，如侧边警示面积要求同时出现“不超过30%”和“恰好30%”的表述。

政策优化路径

基于利益相关方磋商结果，研究提出三重改进策略：

1. 1.
   推进素面包装（plain packaging）立法，参照泰国、新加坡等东盟国家经验，消除包装营销元素对警示效果的干扰；
2. 2.
   明确地方政府的执法主体地位，依托内政和地方政府部（DILG）及菲律宾国家警察（PNP）建立常态化监测机制；
3. 3.
   修订实施条例，统一技术标准表述，为卫生部更新警示模板提供更具操作性的对比度、显著性等量化指标。

研究局限与展望

受预算和地理条件限制，样本未覆盖全部零售业态，但通过严格遵循TPackSS步行协议保障了代表性。研究者建议未来开展IAC-T运作效能评估，并探索将烟草控制指标纳入地方政府绩效考核体系的可行性。该研究为菲律宾2025年GHW法律修订及全球中低收入国家烟草治理提供了关键基准数据。