综述：公海渔业良好治理的转型路径

《Frontiers in Marine Science》：Transformative pathways towards good governance in high seas fisheries

本综述系统剖析了公海渔业治理从传统“公海捕鱼自由”原则向可持续“良好治理”转型的迫切性与路径。文章指出当前面临法律框架缺陷、国际合作协调不足、区域渔业管理组织（RFMO）效能不彰及非法、不报告和不管制（IUU）捕捞猖獗四大挑战，并基于联合国可持续发展目标（SDG）14与“海洋科学十年”倡议，提出了构建目标导向框架、完善法律制度和强化多层次国际合作的综合治理方案，为全球公海渔业可持续发展提供了理论依据与实践指引。

　　

公海渔业治理正处在一个历史性的十字路口。传统上根植于国际法的“公海捕鱼自由”原则，在全球化加速和渔业技术飞速发展的背景下，其系统性缺陷日益凸显。过度捕捞、生态系统退化以及非法活动屡禁不止，迫使国际社会必须重新审视并构建一条通往良好治理的转型路径。

构建公海渔业良好治理的目标导向框架

实现公海渔业的良好治理，首先需要确立清晰的目标导向框架。这一框架的核心是培养全球责任意识。在全球化碎片化的当下，内化的责任价值观至关重要，它能增强不同利益相关者之间的信任，促进富有成效的协商与真诚对话。这种在国际层面共享的责任感，是应对全球治理格局演变中复杂多层面挑战的基石。

联合国可持续发展目标（SDGs），特别是目标14（水下生命），为这一转型提供了宏观方向。SDG 14旨在保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展，它具体融合了海洋治理理论的多个基本要素。该目标正式承认了海洋资源治理中权利与责任的双重性，要求所有国家实施《联合国海洋法公约》（UNCLOS）等现有国际海洋法律框架，并体现了一种融合环境可持续性、社会公平、全球合作和法律问责的综合治理模式。

与此同时，“联合国海洋科学促进可持续发展十年”（2021-2030）倡议则从海洋视角提供了具体目标。该倡议通过促进跨学科研究方法和建立全球合作与知识交流机制，将海洋治理理论的整体性、系统化视角制度化。它要求政策制定者在制定海洋政策时，必须同时考虑法律框架、社会经济因素、环境影响和社会维度，确保科学创新能够直接为政策制定提供信息。

完善法律与制度框架

健全的法律与制度框架是实现从公海捕鱼自由向良好治理转变的根本保障。立法和司法机制是推动这一转型的关键工具。

在应对非法、不报告和不管制（IUU）捕捞这一顽疾方面，呼吁更多国家出台针对公海IUU捕捞的国内法显得尤为重要。IUU捕捞不仅违反了现有的海洋管理和养护措施，更是对海洋资源共享和公平利用原则的严重侵犯。尽管存在《港口国措施协定》等国际文书和欧盟_（EU）IUU条例等区域立法，但许多渔业国家，特别是部分监管能力有限的发展中国家和小岛屿国家，其国内法律体系仍存在显著空白。美国实施的“打击非法捕捞和海鲜欺诈可追溯计划”等国内法规，通过利用国内执法机构的强制力约束IUU捕捞的牟利环节，加强了监管机制，为各国提供了借鉴。

尽快推动世界贸易组织_（WTO）《渔业补贴协定》的生效是另一项关键法律举措。该协定通过限制并逐步取消助长过度捕捞的有害补贴，直接有助于减少对鱼类种群的过度开发。协定第七条规定的渔业融资机制，旨在为发展中成员和最不发达成员实施协定提供技术援助和能力建设，体现了公平原则的应用，确保全球治理措施在促进可持续发展的同时，也能应对不同成员在全球经济中的具体需求和挑战。截至2025年7月24日，该协定已获106个成员批准，距正式生效所需的三分之二成员数（111个）仅差5国。

强化多层次国际合作

国际合作是克服领土边界限制、集体应对公海捕捞挑战的核心途径。通过促进不同利益相关者之间的多层次协作，才能实现海洋资源的可持续利用和全球海洋生态系统的长期完整。

协调和加强区域渔业管理组织_（RFMO）的作用至关重要。当前，各RFMOs之间存在管辖权重叠和协调缺口的问题，且组织内经济强国往往施加不成比例的影响。通过针对性的制度改革，例如实施数字合规监测系统、正式化合规基准、建立分级制裁制度以及培育组织间的协同效应，可以显著增强RFMOs的治理权威和合规监督。以西太平洋渔业委员会_（WCPFC）与太平洋岛屿论坛渔业局_（FFA）及太平洋共同体_（SPC）秘书处的密切合作为例，这种模式促进了资源分享和工作效率提升，为其他RFMOs间的合作提供了范本。

完善公海海洋保护地_（MPA）体系是另一项重要合作领域。作为国家管辖范围以外区域_（ABNJ）的复杂生态系统，其保护面临统一法律框架缺失和国家利益复杂的挑战。截至2025年，ABNJ中仅有1.45%的区域被划为保护地。现有公海海洋保护地的管理措施虽涉及不同程度的捕鱼限制，但往往允许例外情况，且存在监管不力的实例，如日本在罗斯海海洋保护区内以科研为名进行的捕鲸活动。未来，应借助《BBNJ协定》提供的机制，在公海海洋保护地内适当限制捕鱼自由，并尽可能运用软法来平衡各方利益，以实现“3030”目标（即到2030年保护全球30%的海洋）。

推广可持续渔业认证和生态标签是市场驱动下的有效合作工具。例如，海洋管理委员会_（MSC）的认证、海之友_（FOS）的评估、全球水产养殖联盟_（GAA）的最佳水产养殖规范_（BAP）认证以及地球岛研究所的“海豚安全”_{（Dolphin Safe）}标签等，通过设定环境和社会标准，增强了捕捞企业的问责制，并通过消费者选择激励捕捞公司采用更环保的做法，从而促进公海渔业向良好治理过渡。

结论

公海渔业从自由放任到良好治理的转型，是全球海洋治理体系现代化的核心要义。这一转型依赖于系统化路径的建立与执行，涵盖了从目标确立（战略层面），到法律保障（制度层面），再到合作推进（执行层面）的递进关系。尽管通过法律文书和治理机制已取得渐进式进展，但法律碎片化、执法不力和地缘政治竞争等挑战依然存在。未来的努力必须优先考虑国际法律规范的协调统一，加强基于科学的决策，并培育全球治理精神，从而将公海渔业治理从“自由放任”模式转向“共同责任”范式。唯有超越短期利益，坚持“共同但有区别的责任”原则，各国才能最终实现公海——这一人类共同遗产的良好治理愿景。