非洲卫生系统韧性建设与健康安全的双赢策略：实现全民健康覆盖的整合路径

《Frontiers in Tropical Diseases》：Strengthening health systems for health emergency preparedness and response in Africa: integrating building system resilience to achieve universal health coverage and promote health security is a “double win”

这篇综述系统阐述了非洲地区将健康安全改革融入卫生系统整体强化的战略意义，提出通过系统化差距评估、综合治理规划和全方位改革（涵盖服务供给、治理协调、可持续筹资等维度），实现全民健康覆盖（UHC）与健康安全的协同增效。文章基于《国际卫生条例（IHR 2005）》修订版和WHO-GPW-14框架，强调以"全政府-全社会"和"全健康（One Health）"理念构建韧性卫生系统，为应对未来公共卫生危机提供理论支撑和实践路径。

　　

引言

非洲持续面临传染病流行等公共卫生危机，COVID-19和2014-2016年西非埃博拉疫情暴露出卫生系统在应对重大突发公共卫生事件时的不足。尽管非洲国家在实施《国际卫生条例（IHR 2005）》方面取得进展，但全球大流行仍凸显卫生系统韧性的关键短板。文章呼吁将健康安全改革纳入卫生系统整体强化进程，通过系统性方法提升应对能力。

推进全球健康安全与韧性卫生系统

全球健康安全（GHS）需通过前瞻性和反应性活动降低公共卫生事件风险。COVID-19表明需采取整体健康策略，兼顾健康安全（控制突发事件）和健康发展（解决上游因素）。韧性卫生系统需具备预测、吸收、恢复和适应冲击的能力，确保突发情况下基本卫生服务的连续性，这是实现健康安全和全民健康覆盖（UHC）的基础。公共卫生紧急事件影响卫生系统的四大输出维度：可及性、质量、需求和韧性。当前财政约束下，强化卫生系统整体能力尤为紧迫，政策制定需明确将健康安全作为卫生系统强化的核心目标。WHO第十四项总体工作规划（GPW-14）要求各国加速建设能预防、准备、及时发现和有效应对所有突发事件的韧性卫生系统。

系统化全卫生系统方法

垂直健康项目虽能针对特定疾病产生时效性成果，但若与卫生系统整体脱节易导致资源重复和错配。建议采取以下逻辑框架：

系统化差距识别与分析

定期通过IHR监测评估框架（IHR-MEF）评估核心能力缺口，开展危害特异性准备评估，并分析基本公共卫生功能（EPHF）的可用性与运行状况。卫生系统韧性差距分析应通过标准化工具制度化，整合数据为综合政策制定提供依据。

整体政策制定、规划与预算

制定成本化的卫生部门战略发展计划（HSSDPs），整合疾病专项计划，与WHO-GPW-14和健康应急预防、准备、响应与韧性（HEPPR）框架对齐。强调国内融资主导，推动国家健康安全行动计划（NAPHS）与HSSDPs协同，确保IHR核心能力建设强化卫生系统韧性，并依托"全健康（One Health）"方法。

将健康安全改革定位为整体卫生系统改革组成部分

WHO卫生应急计划（WHE）改革通过统一架构整合应急活动，非洲区域健康安全与应急（HSE）集群改革显著提升疫情响应效率：2016-2023年间17/18起埃博拉或马尔堡病毒疫情被控制，无跨境传播；疫情检测及时性提升50%，遏制时间缩短60%。标准化三级应急响应框架是核心支撑。当前发展援助减少背景下，需将健康安全改革嵌入全面卫生系统改革以提升整体效能。

服务供给组织与管理流程

定义分级基本卫生服务包（EHSP），加强常规时期组织管理，投资人员、基础设施和物资保障。突发事件中需跟踪基本服务中断情况，模拟不同情景下服务连续性方案，并通过经验总结持续优化韧性。

治理、领导与协调

建立支持卫生系统强化与健康安全整合的法律法规环境，落实IHR国家归口单位和当局职能，国内化大流行协议等全球框架。需设立标准化、多部门协调机制，区域层面需完善技术标准、伙伴合作与监管协调。

加强地方主导规划

强化"地区"（指国家级以下行政单元）作为初级卫生保健操作单位的作用，将应急准备能力融入卫生系统输入要素。要求私营部门向地区卫生当局报告疫情信息，建立转诊系统，并完善基层公共卫生应急操作中心（PHEOC）、事件管理系统（IMS）和快速响应团队（RRT）功能。边境地区需加强口岸（PoE）能力建设，落实IHR应急规划。

社区系统与社区保护工具

加强社区系统与初级保健联动，开展风险沟通与社区参与（RCCE）和信息流行病管理，依托多部门行动解决社会福利等社区关切。

可持续筹资体系

制定健康安全筹资策略，增加国内投资，创新公私融资。整合HSSDPs与NAPHS资源规划，避免重复。建议设立应急准备金，纳入统一卫生筹资体系，并提升公共财政管理（PFM）效率。呼吁依据《卢萨卡议程》和巴黎宣言等国际承诺，优先国内融资主导、外部资金补充的模式。

卫生信息系统与创新技术

加强集成疾病事件监测、风险威胁监测和死亡率监测，提升实验室血清学、病原体和基因组监测能力。小岛屿发展中国家（SIDs）需建立样本外送机制。推动数字技术应用，建设互联电子信息系统，强化实验室信息管理和多部门问责模拟演练。

卫生与照护人力

COVID-19暴露卫生人力（HWF）数量分布失衡，需重点补足心理社会支持（MHPSS）、人类学、物流等"孤儿岗位"。建议通过"全健康"人力映射、健康劳动力市场分析（HLMA）优化招聘流程，规范社区卫生工作者（CHW）培训与整合，建立多学科应急储备人员数据库。

韧性卫生基础设施

建设适合当地需求、可重构应对不同紧急情况的卫生设施，如加纳传染病中心（GIDC）通过公私合作实现永久性基础设施升级。强调设施需具备感染预防控制（IPC）分区设计，纳入国家社会经济发展战略，确保气候灾害韧性和定期维护预算。

区域与本地制造、采购和供应链管理

推动疫苗、治疗和诊断研发（R&D），预设利益分享框架。利用非洲大陆自由贸易区（AfCFTA）协议发展区域规模化制造平台，协调采购和应急供应链，支持资源池化需求谈判。通过技术优化物流透明度，确保脆弱群体公平获取卫生产品。

"临别赠言"

健康安全努力若脱离整体卫生系统强化将难以持续。具备基本公共卫生功能（EPHF）和充足资源的韧性卫生系统是健康安全的基石，而健康安全干预也反哺系统功能。跨部门合作是解决健康安全复杂因素的关键。

结论

COVID-19期间，具备健康安全准备和服务连续性的韧性卫生系统表现更优。加速实现UHC与健康安全的协同投资，是应对未来危机的"双赢"路径。