新范式的住房政策：从世界银行灾后恢复项目（1980-2024财年）中汲取的经验教训

《International Journal of Disaster Risk Reduction》：Housing Policy for the New Paradigm: Lessons Learned from World Bank Disaster Recovery Projects (FY 1980?–2024)

本研究系统评估了1980-2024年世界银行83个住房重建项目，发现项目在满足原定目标方面达98.7%，但未系统评估成本、质量和交付速度。提出需加强“韧性住房能力”建设，包括治理和市场条件，以提升未来项目效能及灾前预防能力。

　　世界银行自第二次世界大战后成立，其基础设施和开发项目涵盖了冲突与灾害后的住房需求。为了支持这些工作，我们对世界银行自1980年至2024年间的灾害恢复项目进行了全面回顾。通过分析公开可获取的文档资料，我们的研究涵盖了83个具有住房恢复成分的重建项目。研究发现，这些项目达到了其原始目标的98.7%，包括重建或修复230万套住房，占灾害影响的总住房单元的32%。然而，我们的分析也表明，结果框架并未系统性地衡量诸如住房解决方案的成本和质量、以及交付所需时间等因素。我们建议未来住房重建项目在实施过程中，应持续评估住房交付的速度、成本效益和质量，同时关注受益人的满意度。此外，我们的研究强调了健全的既有治理和市场条件对于住房重建项目绩效的重要性。我们提出一个新的概念——“韧性住房能力”，用来描述这些前期条件，使国家不仅能够在灾害后实现“建设得更好”，而且能够在灾害发生前就具备“建设得更好”的能力。鉴于“韧性住房能力”需要一定时间才能建立，我们认为它应成为指导发展中国家住房项目设计的关键政策目标，并提出相应的改进建议。

住房是人类的基本需求之一，根据《世界人权宣言》的规定，住房应提供足够的生活空间和对自然元素及危害的保护。它应具有住房保障、基本服务（如电力、水和卫生设施）以及可负担性、文化适宜性、可达性及适合的地理位置。尽管有这一全球标准，联合国发现，40%的人口缺乏安全和适当的住房，这相当于28亿人生活在不适宜的条件下，其中11亿人居住在非正式定居点。住房不安全的情况正因对自然灾害的暴露增加而变得更加严重。仅在2024年，全球163个国家和地区就发生了4580万起因灾害导致的内部人口迁移，是过去十年年均迁移量的两倍。自2008年以来，洪水占了这些迁移量的48%，其次是风暴（38%）、地震（9%）以及其他灾害（5%）。尽管这代表了一个国际性的挑战，但灾害往往对低收入国家和贫困及边缘化家庭造成更大的负担。快速增长的高密度区域尤其容易受到这些灾害的影响，使近20亿人面临风险。

在正常时期，能够为居民提供充足住房取决于一个国家的“住房能力”：政府和社会建立住房解决方案的能力。而在极端事件发生时，能够为所有人提供住房则依赖于国家的“韧性住房能力”：在面对住房建设所需治理和市场条件，使住房能够在紧张条件下快速、高效且高质量地建成。住房建设延误、高成本和低质量的住房，表明该国家在灾害前后缺乏“韧性住房能力”。因此，主动在危机发生前发展这种能力，可以有效缓解灾害后面临的诸多住房问题。住房通常在灾害中占总建筑损失的80%至90%，战略性投资于适应性措施和预防性住房建设实践（即“建设得更好之前”），可以节省更多的重建成本。那些在设计时考虑极端灾害的住房，无论是新建还是改造，都能减少结构上的脆弱性，更好地保护其住户，从而显著改善生活质量和保障资产安全。健全的治理和市场条件，使得具有韧性的住房解决方案能够在全国范围内高效地实施，无论是在正常时期还是在面临极端事件时。

作为灾后重建的重要合作伙伴，世界银行及其独立评估组（IEG）已经发布了关于灾后重建的指导方针。然而，专门针对灾后住房倡议的回顾尚未近期出版。因此，我们研究了83个项目，这些项目在1980年至2024年间部分或全部用于住房恢复。其中15个项目与冲突或战争有关，而其余68个项目则针对由自然现象和人类活动结合引发的灾害。在这些情况下，政府结构和住房系统往往比冲突后的情况更为稳定和成熟。因此，我们使用“冲突相关项目”来区分这些项目，而将其他68个项目称为“灾后项目”，因为它们与冲突后重建项目有足够多的不同，值得进行独立分析。在本研究期间，55个灾后项目已经完成，而13个项目仍在进行中。在整篇论文中，我们使用“住房重建”和“住房恢复”这两个术语互换使用，指的是住房的重建和修复。我们的目标是促使国家和其支持的国际组织重新思考住房倡议的实施方式，以增强“韧性住房能力”。

在世界银行的灾后住房重建中，灾害响应和恢复在过去由国家的倡议或民事防御单位主导，如今则越来越受到国际机构、研究机构、学者和经验丰富的实践者的影响力。世界银行以其基础设施修复和灾后重建的领导地位而闻名，自20世纪80年代起，世界银行增加了对灾后住房的贷款支持，并开始实施额外的灾害预防项目。在这一过程中，世界银行逐步完善了其在住房重建方面的政策和实践，使其在灾害发生后能够迅速提供住房支持。然而，随着灾害频率和强度的增加，传统的灾后重建策略已经不再适用。严重的灾害不再是“如果”会发生的问题，而是“何时”会发生的问题。因此，我们需要重新审视住房重建的方式，以适应新的挑战和需求。

在对55个已完成的住房重建项目的回顾中，我们发现，既有治理和市场条件对项目绩效和住房能力有着重要影响。例如，一些国家由于治理结构健全、市场机制成熟，能够更高效地实施住房重建项目，而另一些国家由于治理和市场条件不足，导致项目进展缓慢、成本高昂，甚至无法达到预期目标。这种差异不仅反映了国家间的经济和发展水平，也揭示了在住房重建过程中，治理和市场条件的重要性。为了提高住房重建的效率和效果，我们需要在灾后重建项目的设计和实施过程中，更加重视这些前期条件的评估和改善。

我们的研究还发现，灾后住房重建项目的成功与否，不仅取决于项目本身的执行，还与国家在灾害发生前的准备程度密切相关。例如，一些国家在灾后能够迅速恢复住房，是因为它们在灾害发生前已经建立了完善的住房保障体系和市场机制，能够在紧急情况下快速调动资源、协调各方力量，实现住房的快速重建。而另一些国家由于缺乏这些前期条件，导致灾后住房重建项目进展缓慢，甚至无法满足基本需求。因此，我们需要在灾后住房重建项目的设计和实施过程中，更加注重国家在灾害发生前的准备，以提高项目的整体效果和可持续性。

此外，我们的研究还指出，灾后住房重建项目的实施过程中，需要更加关注受益人的需求和满意度。例如，一些灾后住房重建项目虽然达到了重建目标，但受益人对住房的质量、成本和交付速度并不满意，甚至认为这些项目未能真正解决他们的住房问题。因此，我们需要在灾后住房重建项目的评估和改进过程中，更加注重受益人的反馈和满意度，以确保项目能够真正满足居民的需求。这不仅有助于提高项目的社会接受度，也有助于增强国家在灾害发生后的恢复能力。

在灾后住房重建项目的实施过程中，我们还需要更加关注住房的可持续性和长期效益。例如，一些灾后住房重建项目虽然短期内解决了住房问题，但未能考虑到住房的长期可持续性，导致住房在灾后不久就再次面临损坏的风险。因此，我们需要在灾后住房重建项目的规划和实施过程中，更加注重住房的可持续性和长期效益，以确保住房能够在未来的灾害中继续发挥作用。这不仅有助于提高住房的使用寿命，也有助于减少未来的重建成本，提高国家的整体抗灾能力。

综上所述，灾后住房重建项目的成功不仅取决于项目的执行，还与国家在灾害发生前的准备程度密切相关。我们需要在灾后住房重建项目的设计和实施过程中，更加注重国家在灾害发生前的准备，以提高项目的整体效果和可持续性。同时，我们还需要在灾后住房重建项目的评估和改进过程中，更加关注受益人的需求和满意度，以确保项目能够真正满足居民的需求。此外，我们还需要在灾后住房重建项目的规划和实施过程中，更加注重住房的可持续性和长期效益，以确保住房能够在未来的灾害中继续发挥作用。这些措施将有助于提高国家在灾害发生后的恢复能力，增强“韧性住房能力”，并为未来的住房重建项目提供更加科学和系统的指导。