综述：北极海洋塑料污染的多层次治理：成效与提升路径

本文系统评估北极海洋塑料污染(MPP)的多层次治理框架（全球/区域/国家），剖析《MARPOL公约》《极地规则》等国际机制与北极理事会(PAME/AMAP)区域行动的协同与局限，提出通过强化制度韧性、整合土著传统知识(TK)及中国参与等路径提升治理效能，为全球塑料公约谈判提供极地案例。

　　

北极海洋塑料污染治理的多层次框架与挑战

1 引言

塑料污染作为全球环境危机已蔓延至北极海域。联合国环境规划署(UNEP)报告指出，若无有效干预，2040年进入水生生态系统的塑料废弃物将增长近三倍。尽管北极人口稀少且缺乏大规模塑料产业，但热盐环流的"塑料传送带"效应使格陵兰海和巴伦支海成为浮游塑料碎片的高聚集区（占比达95%）。北极变暖速度达全球平均的4倍，夏季海冰预计在2030年代消失，伴随航运和渔业活动增加，北极海洋塑料污染问题日益凸显。

2 北极海洋塑料污染的多层次治理

2.1 全球治理框架

全球层面通过《联合国海洋法公约》(UNCLOS)、《国际防止船舶造成污染公约》(MARPOL)及《负责任渔业行为守则》(CCRF)等构建基础法律框架。国际海事组织(IMO)《极地规则》在MARPOL基础上细化北极水域垃圾排放管控，但北极尚未被划定为"特殊区域"限制塑料排放。UNEA第5/14号决议推动制定具有法律约束力的全球塑料公约，为北极治理提供新机遇。

2.2 区域治理机制

北极理事会通过保护北极海洋环境(PAME)和北极监测与评估计划(AMAP)等工作组主导区域治理。其核心行动包括：

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  议题设置：从1998年《北极区域行动方案》(RPA)到2021年《北极海洋垃圾区域行动计划》(ML-RAP)，逐步将塑料污染提升为核心议程；
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  知识供给：发布《北极海洋垃圾与微塑料桌面研究》《北极动物塑料污染效应政策摘要》等科学评估，建立极地特异性数据库；
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  行动实施：通过"瓶中塑料"项目追踪塑料迁移路径，在科拉半岛开展社区废弃物清理计划，形成全周期治理体系。

2.3 北极国家治理实践

北欧国家及加拿大积极制定国内法规（如加拿大《北极水域污染防治法》），并推动《海洋塑料宪章》等国际倡议。但美国、俄罗斯等大国参与意愿不足，且各国治理能力差异显著，导致区域协调困难。

3 治理效能的多维困境

3.1 全球机制韧性不足

现有国际公约缺乏强制履约机制，且忽视北极特殊性：极寒环境影响塑料降解速率，土著社区健康风险未纳入补偿框架。全球治理碎片化导致数据标准不一（海洋塑料总量估算差异达数亿吨），难以形成有效政策响应。

3.2 区域制度稳定性挑战

北极理事会受地缘政治冲击（如俄乌冲突后西方七国暂停参与），资金机制依赖成员国自愿捐款。职能重叠问题突出，例如海洋塑料问题特别协调员与PAME工作组职责交叉，造成资源浪费。

3.3 国家行动力差异

北极八国治理意愿分化：北欧国家主导OSPAR公约监测计划，而美俄政策保守态度制约整体进展。特朗普政府"北极科学战"与格林兰收购计划进一步加剧治理不确定性。

4 治理效能提升路径与中国角色

4.1 全球议程整合

推动IMO将北极划为MARPOL附件V"特殊区域"，在全球塑料公约谈判中设立北极理事会观察员席位，将极地低温降解特性纳入豁免条款。

4.2 区域网络化治理

构建"北极-全球塑料治理对话机制"，联动土著组织（如因纽特人北极圈理事会ICC）、跨国企业（渔业/航运公司）与环境NGO，形成公私合作模式。借鉴OSPAR年度报告制度，建立北极国家履约审查机制。

4.3 中国贡献路径

作为北极理事会正式观察员，中国在第13次北极科考中开展微塑料监测，未来可通过：

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  参与PAME/AMAP专家组，提供极地塑料迁移规律研究成果；
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  推广"海洋命运共同体"理念，在塑料公约谈判中提出北极专项基金方案；
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  约束企业遵守《极地规则》排放标准，共享科考数据支持全球评估。

5 结论与展望

尽管北极理事会2025-2027年工作计划仍将海洋塑料列为优先事项，但地缘政治风险与制度韧性不足持续制约治理效能。未来需通过量化监测数据验证多层次框架有效性，强化科学政策接口，使北极成为全球塑料污染治理的区域性示范。