国家推动的社会创新：新外生发展模式能否解决农村边缘化问题？以中国两个村庄的故事为例

《Journal of Rural Studies》：State-driven social innovation: Can neo-exogenous development address rural marginalization? A tale of two villages in China

中国农村复兴作为新外生发展模式，通过国家驱动的社会创新重构社会资本，研究以四川两村为案例，分析制度整合、网络治理与利益分配机制，发现国家主导能有效弥补内生动力不足，但需注重基层治理韧性建设。

　　### 中科院的科研分析：中国乡村振兴中的国家驱动社会创新

#### 摘要

中国乡村振兴战略不仅是一项国家政策，更被重新定义为一种“新外生性发展”——一种由国家主导、网络化发展的模式，融合了引导内生性的特征。不同于西方常见的自下而上的“新内生性发展”模式，这一模式代表了一种国家驱动的激进社会创新过程，有望解决农村结构性挑战。本研究探讨了“新外生性发展”是否能够有效缓解中国农村的制度化边缘化问题。

研究以四川省两个相邻村庄——兰井村和千家村为例，采用Neumeier的社会创新三步模型（问题识别、利益表达和界定与协调），分析国家主导的举措如何与不同类型的社会资本（连接、结合和桥梁）相互作用。尽管这两个村庄在乡村振兴战略下都实现了改善，但其发展路径却有显著差异。在兰井村，国家主导的发展优先考虑基础设施和示范效应，但村庄仍高度依赖外部力量，村民在经济收益中所占份额有限。相比之下，千家村通过重建结合社会资本和村领导，利用其政治资本与地方政府建立合作，从而实现了更具适应性和包容性的治理模式。我们的分析强调了国家驱动的社会创新如何通过有效安排，再生各种形式的社会资本。

本研究通过将中国国家主导的模式置于全球讨论中，并澄清了行动者配置如何塑造创新结果，为农村发展理论做出了贡献。它还提供了对全球南方地区有价值的见解，这些地区社区主导的策略往往受到弱小制度能力和碎片化地方治理的限制。

#### 引言

农村边缘化是指农村地区和人口系统性地被排除在发展机会之外，通常导致人口流失、社会不平等和经济衰退。这一现象受到多种因素的影响，如城市化、全球化和政策忽视。随着“行星城市化”的发展，农村空间进一步被边缘化，成为次要和附属的角色，需要最少的干预或投资。

中国也不例外。直到最近的乡村振兴战略，该国的地方发展议程主要由城市工业增长驱动。一系列制度安排，包括城市管理县制、分税制、户籍制度和城乡二元土地市场，系统性地边缘化了农村地区，限制了其行政、财政和发展权利。这些机制使得农村资源，如劳动力和土地，以低成本被提取以支持城市扩张。

在国际农村发展研究中，新内生性发展被视为解决农村边缘化的一种有效方式。这一模式强调由本地社区驱动的网络化发展，通过参与式治理连接内生和外生资源。紧密联系于这一框架的是社会创新，指的是“一个群体在由对齐利益组成的网络中，其态度、行为或认知的改变，从而在群体经验范围内，产生新的、改进的协作行动方式”。社会创新通过培养社会资本（连接、结合和桥梁）来解决发展资源和能力的不足。然而，正如所指出的，社会创新的自下而上性质在新自由主义背景下有时被扭曲，将发展责任从公共机构转移到资源不足的社区。因此，呼吁激进的社会创新，其中结构性利益相关者——包括政府——在解决农村边缘化作为社会“共同问题”中发挥主动作用。

中国乡村振兴战略通过动员企业、社区和政府机构参与农村发展，与这一呼吁相呼应。然而，其治理逻辑与新内生性发展有所不同。尽管它鼓励社区和市场行为者的参与，但乡村振兴仍然是国家主导，反映了其作为国家政治使命的性质。

为了捕捉这一区别，将乡村振兴定义为“新外生性发展”——一种国家主导、网络化发展的模式。这一定义突出了其强大的国家驱动特征和网络化特点，与新内生性发展形成共鸣，但与社区主导的基础形成区别。这一定位也澄清了研究空白：尽管大量学术研究探讨了社会资本和社会创新在农村发展中的作用，但对国家驱动的社会创新及其关系机制在非西方、国家中心的治理背景下的关注较少，包括国家如何启动和协调行动者网络，这些干预如何重新配置各种社会资本，以及在何种条件下它们缓解或再现农村边缘化。

在本文中，这些概念不是作为独立的理论流派，而是作为嵌套框架的元素。社会创新作为主要分析透镜，被理解为（再）生产社会资本，使得协作行动成为可能。新内生性发展代表了一种社区主导的网络化发展模式，其中社会创新通常被定位。相比之下，新外生性发展，如中国乡村振兴，是一种国家主导的网络化发展模式，其中公共行为者启动和协调社会创新。将新外生性发展（作为中国的治理模式）与社会创新（作为分析透镜）结合，使我们能够将乡村振兴视为一种“国家驱动的社会创新”，并考察国家主导的干预如何重新配置社会资本以解决农村边缘化。这一概念也与之前强调国家在促进网络化农村发展以对抗农村边缘化中的作用相呼应。

基于这一框架，本文进一步发展了一个本地化的分析框架，以分析乡村振兴在实践中的运作及其影响。这使我们能够超越西方常见的自下而上模式，避免直接套用西方衍生的理论，并将中国经验置于更广泛的网络化农村发展比较讨论中，呼应了对农村网络化发展实践的实践机制进行厚实描述的呼吁。

#### 理论框架与方法论

本研究采用定性比较案例研究方法，探讨“新外生性发展”作为国家驱动的社会创新是否能够有效解决中国农村边缘化问题。研究基于第3节中发展出的社会资本分析框架，考察连接、结合和桥梁社会资本在地方层面的生产、增强或限制。

案例分析聚焦于四川省两个相邻村庄——兰井村和千家村。这两个村庄具有相似的地理、社会经济和行政条件，均位于中国西部一个历史上被边缘化的山区县，特点是财政能力弱、交通基础设施差和以农业为主导的经济结构。在乡村振兴政策实施前，两个村庄都面临相似的结构性挑战，包括公共设施不足、生活环境差和脆弱的村集体经济发展，每年收入仅7,400元（千家村）和7,200元（兰井村）。

两个村庄都被纳入省级现代农业示范区（MAZ）——千家村属于橙色MAZ，兰井村属于竹子MAZ——作为地方乡村振兴的一部分。它们被指定为示范村，从上级政府获得多方面的行政和财政支持。这些案例代表了“新外生性发展”模式，因为两个村庄的发展轨迹都受到自上而下的国家主导举措的影响，同时结合了社区参与和外部资源。

尽管这两个村庄在结构性和制度性上相似，但它们的发展路径和结果却有显著不同。在兰井村，社区领导将自上而下、超越本地的资源（连接社会资本）转化为扩展的结合和桥梁联系，从而放大国家投入的效果。在千家村，更加强调自下而上的资源动员和社区与地方政府之间的协调，使连接联系能够缓冲政策和市场冲击，同时维持结合和桥梁联系。到2021年，千家村的人均收入达到32,000元，高于兰井村的25,000元。此外，千家村还展现出更可持续的政治经济结构，特别是在经济模式、社区参与和治理能力方面。

选择这两个案例研究是为了探讨在相似的制度和政策环境中，地方行动者和关系动态如何塑造不同的结果。通过保持关键结构性因素不变，如宏观政策环境和地方政治经济结构，这种“最相似案例”设计使我们能够更清晰地识别“新外生性发展”在实践中的因果机制，特别是国家主导的干预如何与地方社会资本的生产相互作用。

#### 案例研究：国家驱动的社会创新在两个村庄中的实践

##### 兰井村

兰井村的发展轨迹表明，国家主导的干预在重构连接社会资本方面起到了关键作用。在政策干预前，兰井村经历了显著的社会经济边缘化，表现为分散的农田、基础设施不足和人口老龄化。历史上，竹编是当地生计的重要组成部分，但在更广泛的工业转型中逐渐被边缘化。尽管有早期的私人倡议，如当地竹编匠人春玉芳的投资和一个由日本资助的环保NGO的资助，这些努力仍孤立且不足以激发当地竹业的可持续增长。

国家主导的干预促使兰井村的发展轨迹发生转变。2010年，省委书记访问该村，倡导振兴竹业，认识到其文化意义和未被开发的经济潜力。这一政治支持触发了县发展议程的根本变化。随后，千分县人民政府于2011年成立了竹子MAZ管理委员会，同时组建了一个由县党委书记和市长共同担任主席的竹业发展领导小组。

这一领导小组由38个党-国家部门代表组成，负责整合行政资源并优先发展MAZ。一个专门的竹子MAZ管理委员会被建立为一个镇级专门机构，由超过20名官员组成，并获得每年1000万元的预算。为了增强制度协调，委员会主任同时被任命为林业局和自然资源局的党小组成员，确保委员会能够巩固行政权威并克服碎片化的治理结构。

此外，制度支持通过空间和财政重组提供。县人民政府修订了法定土地利用计划，分配了额外的13.66公顷建设用地用于MAZ（R1）。它还保留了林业局在2018年的国家部门重组中，确保对竹业的专门监督。MAZ的公共投资超过了41亿元，特别是在2018年，当国家主席访问四川时，强调了竹业发展的战略重要性。

这些投资导致了显著的基础设施改善，包括MAZ农村地区电力、水和4G网络的全覆盖。通过与外部行为者的战略合作，国家-社会关系得到加强，使兰井村的经济和社会发展更加多元化。尽管有这些积极的变化，但兰井村的发展轨迹仍然高度依赖于国家资源的持续注入，使其在政策和市场变化时面临较大的不确定性。

##### 千家村

千家村的发展轨迹则显示出一种更加强调社区参与和地方政府合作的模式。在政策干预前，千家村被广泛认为是一个“问题”和贫困的社区。根据镇长的说法，该村庄存在治理薄弱、干部与村民之间的深刻矛盾以及整体的社会经济停滞。2013年，千家村成为县领导下的农村党整风运动的重点，结果导致腐败的村干部和党员被逮捕，揭示了村庄的治理失败。

为了解决领导真空和村民对地方选举的普遍不信任，县和镇党委员会直接任命了一位有城市工作经验的受尊敬的本地归乡人员作为村党委书记，旨在恢复权威并重建委员会与村民之间的信任。除了领导结构的重组，镇党委员会还引入了新的干部评估系统，以制度化党对村庄治理的控制。这包括对普通村民的定期满意度调查和对村干部的严格基于绩效的激励和纪律系统。表现优异的书记有资格获得工资增长，而表现不佳的干部则面临被解雇的风险。

尽管县和镇在两个村庄中都发挥了重要作用，但千家村通过其高结合社会资本展现出更大的能力，能够战略性地利用其在乡村振兴中的提升政治地位与地方政府谈判和共同生产发展举措。这种动态在两个关键事件中尤为明显。

#### 治理结构的重构

在千家村，治理结构的重构显示出与兰井村高度依赖国家主导的不同。尽管党-国家机构仍然在重构村庄治理和动员资源中起决定性作用，千家村通过其高结合社会资本展现出越来越强的能力，能够战略性地利用其提升的政治地位与地方政府谈判和共同生产发展举措。这种动态在两个关键事件中尤为明显。

第一个是土地信托改革，以应对市场波动。在2018年橙子价格下降后，由于小农户的非标准化种植和产品品质下降，当地对橙子合作社的热情下降。认识到小农户生产的结构性脆弱，村委会于2020年提出土地信托方案，鼓励小农户将运营权转让给合作社。这将允许标准化管理，通过批量采购农业投入品降低成本，并通过采用可持续农业实践提高产品质量。

然而，这项改革遇到了村民对失去土地控制和潜在利益分配不公的担忧。为了克服这些挑战，村委会动员了镇和县政府的政治支持。镇长召集了多次利益相关者会议，包括村干部、小农户代表、合作社经理、农业专家和县官员，以促进共识的形成。为了进一步提升改革的政治合法性，一位县政府官员被邀请共同主持会议，增强改革与地方党-国家目标的一致性。

这一多层次的治理联盟使村庄能够获得县党委员会的70万元拨款，加上由村书记领导的社区动员筹集的40万元。合作社投资了120万元用于土地转让费用和农业投入品，显著降低了参与小农户的成本障碍。

#### 案例比较与治理模式

兰井村的发展轨迹表明，国家主导的干预在重构连接社会资本方面起到了关键作用。在政策干预前，兰井村经历了显著的社会经济边缘化，表现为分散的农田、基础设施不足和人口老龄化。历史上，竹编是当地生计的重要组成部分，但在更广泛的工业转型中逐渐被边缘化。尽管有早期的私人倡议，如当地竹编匠人春玉芳的投资和一个由日本资助的环保NGO的资助，这些努力仍孤立且不足以激发当地竹业的可持续增长。

国家主导的干预促使兰井村的发展轨迹发生转变。2010年，省委书记访问该村，倡导振兴竹业，认识到其文化意义和未被开发的经济潜力。这一政治支持触发了县发展议程的根本变化。随后，千分县人民政府于2011年成立了竹子MAZ管理委员会，同时组建了一个由县党委书记和市长共同担任主席的竹业发展领导小组。

这一领导小组由38个党-国家部门代表组成，负责整合行政资源并优先发展MAZ。一个专门的竹子MAZ管理委员会被建立为一个镇级专门机构，由超过20名官员组成，并获得每年1000万元的预算。为了增强制度协调，委员会主任同时被任命为林业局和自然资源局的党小组成员，确保委员会能够巩固行政权威并克服碎片化的治理结构。

此外，制度支持通过空间和财政重组提供。县人民政府修订了法定土地利用计划，分配了额外的13.66公顷建设用地用于MAZ（R1）。它还保留了林业局在2018年的国家部门重组中，确保对竹业的专门监督。MAZ的公共投资超过了41亿元，特别是在2018年，当国家主席访问四川时，强调了竹业发展的战略重要性。

这些投资导致了显著的基础设施改善，包括MAZ农村地区电力、水和4G网络的全覆盖。通过与外部行为者的战略合作，国家-社会关系得到加强，使兰井村的经济和社会发展更加多元化。尽管有这些积极的变化，但兰井村的发展轨迹仍然高度依赖于国家资源的持续注入，使其在政策和市场变化时面临较大的不确定性。

#### 结论

本文通过将中国国家主导的模式置于全球讨论中，探讨了“新外生性发展”作为国家驱动的社会创新是否能够有效解决中国农村边缘化问题。研究结果表明，国家主导的干预通过行政重组、大量公共投资和将村庄治理整合到更广泛的党-国家体系中，对于缓解结构性资源短缺和促进农村发展起到了关键作用。在两个村庄中，乡村振兴政策都促进了连接、结合和桥梁社会资本的（再）生产，这些被视为社会创新的主要表现和农村边缘化的关键。

然而，分析也揭示了这种国家驱动的社会创新在实施方式和结果上的明显分歧。尽管两个村庄都反映了国家干预主义的“新外生性发展”，但千家村展现出更加强调社区与政府合作的治理安排，使得本地社区能够战略性地利用其提升的政治地位与地方政府谈判和共同生产发展举措。这种动态在两个关键事件中尤为明显。

#### 理论与政策意义

本研究从理论上拓展了社会创新的分析透镜，探讨了“新外生性发展”作为国家驱动的网络化方法在解决农村边缘化中的作用。尽管现有文献强调社区主导的自下而上倡议，但本文指出，国家机构，特别是在中国这样的国家中，拥有显著的治理能力，可以发挥主动和建设性作用，以结构化地重新连接被边缘化的农村地区到社会经济和制度资源中。通过这种方式，案例研究回应了呼吁激进的社会创新——不作为国家的退缩，而是作为国家与社会关系的重新配置，以产生更公平的发展结果。

本研究还挑战了新自由主义政策体系中普遍存在的假设，即政府将发展责任越来越多地转移给资源不足的社区，通常以“本地赋权”为名。相比之下，中国的经验表明，国家的主动参与，在适当的制度和关系条件下，可以是建设农村振兴所必需的连接、桥梁和结合社会资本。关键的是，这并不需要国家与社区之间的二元对立。相反，正如千家村的案例所示，赋能的本地社区与响应的地方政府之间的战略联盟可以产生更具包容性和适应性的发展轨迹。

然而，研究也揭示了国家驱动发展的局限性，当其通过僵化的行政逻辑和政治动机驱动的投资周期实施时。尽管我们的发现表明社会资本可以促进协作和韧性，但也揭示了谁能够访问或动员这些网络的不平等。例如，在兰井村，对自上而下政治动员和财政注入的严重依赖，尽管在短期内有效，但产生了经济依赖，农村居民仅获得有限和不均等的收益。这支持了关于“新外生性发展”通过示范项目和绩效驱动的投资进行的担忧，可能导致短期收益而牺牲长期可持续性和包容性。

案例研究突显了在重构农村社会资本时的顺序的重要性。千家村的相对成功表明，重建结合社会资本——特别是信任、领导能力和社区内的集体行动——应在增强连接和桥梁联系之前或同时进行。尽管这些发现是特定于案例的，但它们表明，适当的顺序不仅确保社区声音在国家主导的举措中被纳入，还使社区能够塑造地方发展的愿景和轨迹。因此，乡村振兴政策应超越对基础设施的过度强调，而应优先考虑重建内生社区能力，以实现更加可持续和韧性的农村未来。

政策上，本文呼吁乡村振兴战略从短期示范成就转向长期制度建设。这包括投资于社区领导发展和建立反映本地优先的包容性治理机制。此外，制度安排应确保农村社区在国家支持的举措中获得有意义的收益份额——无论是通过村集体经济发展、包容性利润共享机制，还是防止精英捕获的措施。未来的研究可以进一步探索国家驱动社会创新过程中固有的不平等关系动力——特别是某些行为者，尤其是公共部门的行为者，比其他行为者拥有更大的能力去塑造、调解或从网络化干预中受益。这样的研究也可以揭示这些不平等的制度基础，帮助解释农村社区内部缺乏内生发展能力的结构性限制。

综上所述，中国在“新外生性发展”中的经验展示了在结构性边缘化农村背景下国家驱动社会创新的潜力和风险。它为国际政策讨论提供了宝贵的见解，特别是在全球南方国家面临类似治理挑战时。与其将国家参与视为与本地赋权的对立，本文建议，经过适当安排、社区敏感的国家干预可能不仅与本地赋权相容，而且对包容性农村转型至关重要。解决农村边缘化不仅需要赋权的社区，还需要赋能的国家。