模糊的雄心：韩国在全球塑料条约谈判中的矛盾立场与外交困境

《Cambridge Prisms: Plastics》：Ambiguous ambition: The politics of South Korea and the global plastics treaty

本文针对全球塑料条约谈判中各国"高雄心"承诺背后的政治动机不明确问题，以韩国为案例开展研究。研究人员通过分析政府声明、政策文件和多方资料，揭示了韩国在条约谈判中表现出"模糊雄心"的特征——即口头支持高雄心条约，但行动上回避具体承诺。研究结果表明，韩国的矛盾立场源于政治领导层更迭、产业游说和外交战略考量，最终导致其主办的第5轮谈判失败。这一研究为理解国家在环境治理中的真实意图提供了分析框架，对推动有效的全球塑料污染治理具有重要政策意义。

　　

全球塑料污染危机日益严峻，每年有数百万吨塑料废弃物进入海洋和生态系统，对环境和人类健康构成严重威胁。面对这一挑战，联合国环境大会于2022年通过决议，启动制定具有法律约束力的全球塑料条约的谈判进程。令人鼓舞的是，多数国家表态支持"高雄心"条约，承诺对塑料的全生命周期进行严格管控。然而，在看似一致的雄心背后，各国的真实意图和承诺力度却存在显著差异，这为条约谈判的顺利推进埋下了隐患。

在支持高雄心条约的国家中，韩国尤其引人注目。作为世界第四大石化产品生产国，韩国在2022年表现出令人意外的领导姿态：不仅共同发起联合国环境大会决议，还成为"终结塑料污染高雄心联盟"的创始成员国。更令人瞩目的是，韩国获得了主办具有决定性意义的第五轮谈判（INC-5）的资格，会议定于2024年底在釜山举行。然而，随着谈判的深入，韩国的立场却变得越来越模糊和矛盾，最终导致釜山谈判未能达成协议。

为了深入理解韩国在塑料条约谈判中的矛盾行为，不列颠哥伦比亚大学的Peter Dauvergne和Rosetta Paik开展了这项研究。他们提出了"模糊雄心"这一创新概念，用以分析像韩国这样在口头上支持高雄心目标，但在实际行动中却表现犹豫、不一致或矛盾的国家行为。研究人员认为，揭示这种模糊雄心背后的政治动力机制，对于理解全球环境治理的复杂性和推动有效的国际合作至关重要。

研究方法上，作者采用了多源资料分析策略。由于无法进行实地考察和访谈，他们通过系统收集和分析三类资料来评估韩国承诺的真实性：政府声明、政策文件、圆桌会议记录和外交公报；公共和私营部门的评论与网站信息；学术出版物。研究团队同时检索了英文和韩文数据库，包括Scopus、Web of Science、Google Scholar、Naver Academic Information和韩国学研究信息服务系统等，确保覆盖全面的信息源。这种方法虽然无法完全替代实地研究，但为分析韩国的谈判立场演变提供了充分证据。

韩国的模糊雄心表现

研究发现，韩国在塑料条约谈判中的立场确实符合"模糊雄心"的特征。在谈判初期，韩国积极表态支持具有法律约束力的条约，强调应对塑料全生命周期进行管控，并提出"减量、再利用、回收和替代"四大核心原则。然而，随着谈判进入实质阶段，特别是当讨论涉及上游石化产品生产和塑料供应管控时，韩国的立场变得模糊。在釜山谈判的关键时刻，韩国没有支持卢旺达代表84个国家提出的减少全球塑料生产的倡议，也没有支持墨西哥代表94个国家提出的逐步淘汰最危险塑料的提议。

政治领导层更迭的影响

研究表明，韩国政治领导层的变更对其谈判立场产生了显著影响。2022年5月尹锡悦总统上任后，提出了"全球枢纽国家"的外交愿景，宣布放弃战略模糊性，更加明确地与美国结盟。这种外交政策的转变反映在塑料条约谈判中，表现为韩国更加注重与美日等传统盟友的协调，而减弱了对高雄心条约的支持力度。特别是在2024年11月特朗普赢得美国总统大选后，韩国表现出明显的谨慎态度，避免在条约中纳入可能得罪美国的具体措施。

产业利益与游说压力

作为世界第四大石化产品生产国，韩国的石化产业对政策制定具有重要影响力。Hanwha Solutions、Lotte Chemical和LG Chem等大型石化企业"在 policymaking 圈子里具有深远影响力"。研究发现，这些企业明确反对对塑料生产设限、禁止塑料产品以及实施供应侧监管措施。产业界警告称，在国际竞争激烈、需求疲软、油价波动的情况下，韩国石化行业难以承受国际监管的负担。这种产业压力直接制约了韩国政府在谈判中的灵活性。

官僚体系内部分歧

研究还揭示了韩国政府部门之间的分歧对谈判的负面影响。在釜山会谈前不到一周，外交部长官赵兑烈被环境部长官金焕燮取代为代表团团长，后者支持更加以产业为导向的塑料治理方法。更令人困惑的是，在谈判最关键时期（11月27日至30日），金焕燮部长却离开釜山返回首尔。外交部与环境部采取了不同的策略，分别与不同的代表团会晤，这种缺乏协调的做法进一步削弱了韩国的谈判能力。

地缘政治制约因素

韩国在谈判中还面临复杂的地缘政治制约。美国、日本等关键盟友没有加入高雄心承诺或联盟，而是专注于下游措施，如改善回收和废物管理。同时，韩国也不愿疏远中国、印度等重要贸易伙伴，这些国家同样没有支持高雄心联盟。这种多方平衡的需求使得韩国难以采取明确坚定的谈判立场。

外交失败的后果

韩国的模糊雄心最终导致了其在釜山谈判中的外交失败。研究指出，韩国不仅因立场摇摆而受到批评，还因组织不善、沟通不畅而备受指责。谈判空间和翻译服务不足，关键利益相关方被边缘化，而产业界却获得了不成比例的代表性和发言权。这些因素共同导致韩国主办的第5轮谈判以失败告终，有些评论甚至将谈判失败归咎于韩国。

在2025年8月日内瓦举行的后续谈判中，韩国继续保持战略模糊姿态——通过支持产品设计、回收和循环性方面的义务来展示雄心，但同时保持低调，避免冲突，不支持对上游石化产品和塑料生产的全球管控。研究指出，尽管新任总统李在明领导下的政府宣布将在2025年底发布"无塑料路线图"，但该计划预计将重点关注重新设计、回收和循环性，而不包括对塑料生产或石化行业的任何监管控制。

这项研究的重要意义在于首次系统分析了韩国在全球塑料条约谈判中的政治动力学，提出了"模糊雄心"这一有价值的概念框架。研究结果表明，国家的环境承诺往往受到复杂的国内政治、产业利益和地缘战略考量的影响，单纯依靠外交辞令难以判断其真实意图。这一发现对全球环境治理具有重要启示：国际社会需要建立更加有效的机制来区分真正的承诺和策略性的表态，并通过持续的压力和监督确保承诺转化为实际行动。

此外，该研究为理解中等国家在国际环境治理中的角色提供了重要洞见。韩国案例表明，即使是有意愿发挥领导作用的中等国家，也可能因国内政治约束和地缘政治压力而难以兑现其雄心承诺。这一认识对于设计更加现实和有效的全球环境治理策略具有重要意义。

研究人员建议开展更多国别案例研究，以揭示塑造全球塑料治理的可变雄心的政治动力学。他们指出，阿联酋、加拿大、日本和卢旺达等国家都呈现出有趣的研究案例，这些国家在塑料条约谈判中的立场和承诺力度也表现出复杂性和变化性。只有深入理解各国雄心的政治基础，国际社会才能更好地推动制定和实施真正有效的全球塑料治理框架。

总之，这项研究不仅为理解韩国在塑料条约谈判中的行为提供了深刻分析，也为研究国家在国际环境治理中的战略互动提供了有价值的理论框架。随着全球塑料污染危机日益严峻，这类政治动力学研究对于突破谈判僵局、推动实质性进展显得愈发重要。