埃塞俄比亚森林治理现状诊断：政策规划与实施评估

《Environmental and Sustainability Indicators》：Status of forest governance in Ethiopia: Evidence from a diagnostic assessment of policies, planning, and implementation

本研究针对埃塞俄比亚森林退化、治理薄弱及土地利用竞争等挑战，采用PROFOR/FAO诊断框架，系统评估了政策法规、规划决策及执法合规三大支柱的治理绩效。结果表明，该国森林治理总体处于中等至良好水平（64%-71%），但参与透明度、机构协调及私有资本准入等关键环节存在显著短板，为优化可持续森林与土地利用管理提供了可操作的决策依据。

　　

在埃塞俄比亚，茂密的森林不仅是生物多样性的宝库，更是调节气候、维持生态平衡和支撑数百万农村家庭生计的生命线。然而，这片绿色宝藏正面临着日益严峻的威胁：农业扩张、非法采伐、人口增长以及薄弱的土地利用规划，如同几把利刃，持续切割着森林的肌体。更深层次的挑战在于森林治理——即决定森林资源如何被管理、决策如何制定、各方如何参与和监督的这一整套规则、制度和过程。尽管埃塞俄比亚已经出台了一系列政策法规，如《森林发展、保护与利用公告》（第542/2007号和1065/2018号）以及近期出台的《第544/2024号条例》，并推行了参与式森林管理等举措，但纸上谈兵易，落地生根难。政策执行碎片化、法律法规不协调、利益相关者（尤其是私营部门）参与不足、机构职责重叠以及协调不力等问题，如同无形的枷锁，阻碍着可持续森林管理目标的实现。为了厘清这团乱麻，为未来的改革指明方向，一项针对国家层面的森林治理状况进行全面“体检”显得至关重要。

为此，研究人员在《Environmental and Sustainability Indicators》上发表论文，开展了一项开创性的研究。他们运用世界银行森林计划（PROFOR）和联合国粮农组织（FAO）联合开发的森林治理诊断框架，对埃塞俄比亚的森林治理进行了一次系统性的“把脉问诊”。这项研究旨在回答三个核心问题：现有的森林和土地利用相关政策法规框架是否健全？森林相关的规划和决策过程是否包容、透明？这些政策和规划在实际执行、 enforcement（执法）和合规方面效果如何？

为了精准回答这些问题，研究团队设计了一套严谨的方法。他们采用了PROFOR/FAO的权威诊断框架，该框架围绕三大支柱（政策、法律、制度和监管框架；规划与决策过程；实施、 enforcement 与合规）展开，下设12个组成部分和47个具体指标。研究数据来源于两大方面：一是对97位经过精心挑选的关键信息提供者进行的访谈，这些受访者来自各级政府机构、公民社会组织、学术界以及依赖森林的社区，确保了视角的多元化和代表性；二是对大量森林相关政策、法律文件（如第542/2007号公告、国家森林部门发展计划NFSDP等）的深入审阅和分析。在数据分析上，研究者采用了内容分析和描述性统计方法，并利用特定的加权公式计算各项指标的绩效得分，最终将治理绩效划分为五个等级（优秀、良好、中等、差、极差），使得评估结果既直观又可量化比较。

研究结果揭示了埃塞俄比亚森林治理的整体图景和各部分细节：

4.1. 森林治理的整体表现

评估结果显示，埃塞俄比亚森林治理的三大支柱得分在64%至71%之间，总体表现为中等至良好。其中，第一支柱（政策、法律、制度和监管框架）和第三支柱（实施、 enforcement 与合规）表现相对较好，得分分别为71%和65%，属于“良好”级别，但仍有改进空间。而第二支柱（规划与决策过程）最为薄弱，得分仅为64%，处于“中等”水平，这表明在 stakeholder participation（利益相关者参与）、transparency（透明度）和 accountability（问责制）方面存在明显短板，是未来需要重点加强的环节。

4.1.1. 政策、法律、制度和监管框架

该支柱下的五个组成部分表现均属“良好”。具体来看，“森林相关政策与法律”得分最高，表明埃塞俄比亚在制定清晰、一致的森林管理法律法规方面取得了进展。然而，“支持与保护土地权属、所有权和使用权的法律框架”部分得分相对较低，特别是在“森林依赖社区普遍认为获取森林资源是公平的”这一指标上得分不理想，反映出在保障社区资源获取公平性方面存在挑战。此外，“机构框架”部分也提示，不同国家机构之间的森林相关职责需要更好地协同支持。

4.1.2. 规划与决策过程

这是治理体系中的薄弱环节。三个组成部分中，“透明度与问责制”得分最低。深入分析指标发现，“私营机构、企业等在森林部门的运作是否公开透明并遵守法治”这一指标表现最差，而“相关当局是否就拟议的森林政策、计划等发布公告”以及“森林清单、管理计划等信息是否易于公众获取”也得分不高。同时，“利益相关者参与”部分虽然略好，但“政府与利益相关者就森林决策进行磋商并将反馈用于决策”以及“各级政府吸引利益相关者参与的能力”等指标也仅为中等水平。这些结果共同指向了决策过程开放度不足、信息流通不畅以及公民社会监督力量有限等问题。

4.1.3. 实施、 enforcement 与合规

该支柱的四个组成部分表现不一。“土地权属和财产权管理”表现相对较好，特别是“是否存在用于解决森林资源冲突的非正式方式”指标得分较高。然而，“合作与协调”部分表现堪忧，得分低于60%，尤其是“国家和地方政府的森林相关活动在多大程度上是协调和相互支持的”这一指标得分极低，凸显出不同层级、不同部门之间在森林管理上缺乏有效协作，是制约政策落地的关键瓶颈。此外，“森林资源管理”部分也暴露出问题，“寻求投资林业的私营主体能否获得充足资本”和“是否存在促进利用非知名树种的研究或推广项目”两项指标得分很低，表明私营部门投资林业的融资渠道非常狭窄，对森林资源的可持续利用技术创新和支持不足。

综合以上发现，本研究得出结论：埃塞俄比亚已建立起相对完善的森林治理上层建筑（政策法律），但在将蓝图转化为现实的过程中，尤其是在确保决策过程的包容性、透明度以及不同管理机构之间的有效协同方面，面临着严峻挑战。权属保障不充分、利益分享机制不健全以及私营部门参与度低，是阻碍森林可持续管理的关键症结。

这项研究的意义重大。它首次在埃塞俄比亚全国范围内应用国际公认的PROFOR/FAO框架进行了系统的森林治理诊断，为该国提供了一份清晰的治理“体检报告”。研究不仅确认了已知的挑战，更重要的是通过量化指标 pinpoint（精确定位）了最薄弱的环节，例如跨层级政府协调和私营资本准入这些以往可能被忽视的深层次问题。基于精准的诊断，研究提出了极具针对性的政策建议，例如：加强参与式治理机制，将利益相关者磋商制度化；改善机构间协调，建立有效的跨部门任务小组；澄清和保障权属权利，特别是社区的传统权利；促进信息透明化和问责；以及通过设立专项林业投资基金、提供税收优惠等方式撬动私营部门投资。这些建议为埃塞俄比亚政府、发展伙伴和保护实践者指明了具体的行动方向，对于提升该国森林治理效能、保障森林资源的可持续性、应对气候变化以及改善民生都具有关键的指导价值。同时，该研究也为其他面临类似治理挑战的发展中国家提供了可借鉴的评估方法和改革思路。