为什么实施上的差距可能会削弱对合成核酸的监管

《Frontiers in Bioengineering and Biotechnology》：Why implementation gaps could undermine synthetic nucleic acid oversight

生物安全政策从organism-level转向sequence-level后，存在实施差距，表现为定义模糊、监管碎片化、机构资源不足等问题，导致过度监管而实际防护效果有限。提出功能风险分级、国家生物安全基础设施投资、政策试点、机构认证、适应性治理、全球协调、运营安保等七项改革建议。

　　随着生物技术的快速发展，尤其是合成核酸技术的广泛应用，美国的生物安全政策正在经历一次重要的转变。过去，政策主要集中在对特定生物体的控制上，例如通过“选择代理”清单或出口管制清单来管理高风险病原体。然而，随着新型基因组合成技术、人工智能辅助设计工具以及全球化的DNA/RNA制造体系的出现，政策的重点逐渐从生物体层面转向对特定基因序列的监管。这种转变虽然旨在增强生物安全，但其实际执行过程中却暴露出一系列结构性问题，导致政策意图与操作能力之间出现明显的“实施差距”。

### 政策转变的背景与挑战

这一政策转向的核心逻辑在于，传统的生物安全措施难以应对新型技术带来的风险。例如，通过合成技术可以将病毒基因组拆分为多个片段，再通过拼接的方式重新构建完整的病毒。这种技术突破使得生物安全监管必须更加关注基因序列本身，而不仅仅是宿主生物体。同时，人工智能工具的应用也使得设计和生成新型基因序列变得更加高效和便捷，进一步增加了监管的复杂性。

然而，这种转变并非没有代价。政策的意图虽然是为了提高生物安全水平，但在实践中，它却可能对资源有限的机构造成过大的负担。例如，许多大学和研究机构的生物安全办公室往往只有少数全职工作人员，他们需要同时负责多个方面的监管任务，包括生物安全委员会（IBC）、双用途研究审查（DURC）、危险增益功能研究（dGOF）等。这些任务不仅繁重，而且对工作人员的专业能力提出了更高的要求。

此外，政策的执行还面临着定义模糊、监管触发条件分散以及缺乏统一的参考工具等问题。所谓“序列关注”（Sequences of Concern, SoCs）的定义在不同机构之间存在差异，导致同一序列可能被不同机构以不同方式处理。这种定义上的不确定性使得监管的实施变得困难，甚至可能引发误判，将一些本应被视为无害的基因片段纳入监管范围。与此同时，监管触发条件的分散也增加了执行的复杂性，不同机构可能对同一行为有不同的解读，从而导致监管的不一致性。

更进一步，政策的实施还受到机构资源的制约。许多实验室在处理大量历史构建的基因材料时，面临库存审计、分类和跟踪等挑战。这些材料可能已经存在多年，且在实验室之间频繁流转，增加了监管的难度。此外，合成核酸的采购流程也存在漏洞，例如使用机构信用卡（Purchasing Cards）进行采购可能绕过预先审批机制，使得监管难以覆盖所有可能的风险点。

### 实施差距的现实影响

上述问题的累积效应正在对生物安全政策的实施产生深远影响。首先，过度依赖序列筛查可能会导致“过筛”现象，即许多实际上风险较低的基因序列被错误地归类为“关注序列”，从而需要额外的审查和监管。这种做法不仅增加了机构的负担，还可能对科研活动造成不必要的干扰，尤其是在资金紧张的情况下，研究人员可能更倾向于使用成本较低的供应商，而这些供应商未必具备完善的筛查和合规能力。

其次，政策的实施往往缺乏实际效果。尽管政策文本看起来严密，但在执行过程中，由于缺乏明确的指导原则和操作标准，许多机构的生物安全办公室只能依靠“临时性”措施来应对。这种做法可能导致政策执行流于形式，无法真正提升生物安全水平。例如，一些机构可能会在政策要求下完成表面合规，如签署承诺书、记录采购流程等，但并未真正解决潜在的安全隐患。

此外，政策的实施还可能引发研究人员的抵触情绪。在缺乏有效沟通和协作的情况下，政策往往显得过于理想化，难以与实际科研需求相匹配。研究人员在面对严格的监管要求时，可能会选择避开高风险研究领域，甚至避免公开讨论相关议题，以规避可能的审查或误解。这种现象不仅限制了科学研究的自由度，还可能导致潜在的安全威胁被忽视。

### 从“监管”到“治理”的转变

面对上述挑战，政策制定者和实施者需要重新思考生物安全治理的路径。传统的监管模式往往以“禁止”和“限制”为核心，但这种方式在面对新型技术时显得力不从心。相反，一种更加灵活和适应性的治理框架可能更为有效。这种框架应基于科学研究的实际需求，结合生物安全的风险评估，以实现风险与监管之间的平衡。

在这一背景下，研究人员和政策制定者提出了一系列改革建议，以缩小政策与实施之间的差距。首先，应建立基于功能的风险分层体系，即根据基因序列的潜在风险对其进行分类，而非简单地将其全部视为“关注序列”。这种方式可以减少不必要的监管负担，同时确保对真正具有威胁性的序列进行重点监控。

其次，政策的实施需要更多的资源支持。许多机构在生物安全方面的基础设施尚不完善，缺乏必要的技术支持和专业人员。因此，政府应加大对生物安全基础设施的投入，例如设立专门的生物安全和生物安全机构，提供资金支持、共享工具和培训机会，以提升机构的监管能力。

第三，政策的制定和实施应更加注重试点和测试。在全面推广之前，政策应通过试点项目在不同类型的机构中进行测试，收集反馈数据，评估政策的可行性和效果。这种方式可以避免政策在实施过程中出现重大偏差，同时为后续调整提供依据。

第四，应建立机构认证和成熟度路径，以鼓励机构提升自身的生物安全能力。通过设立不同的认证级别，机构可以根据自身的治理能力和风险控制水平获得相应的监管权限。例如，具备较高生物安全水平的机构可以享受更宽松的监管政策，从而激励其进一步完善生物安全体系。

第五，政策应具备适应性，能够随着技术的发展和风险的变化而不断调整。这包括定期对政策进行审查，评估其在实际应用中的效果，并根据新的数据和技术进展进行必要的修订。此外，政策的调整还应考虑到科研活动的实际需求，避免对合法科研造成不必要的阻碍。

第六，应推动全球范围内的协调和统一。由于基因序列的订购和使用具有跨国界的特性，单一国家的监管政策难以有效应对全球范围内的风险。因此，政策制定者应推动国际间的合作，建立统一的监管标准和共享的筛查工具，以提高全球生物安全治理的效率和一致性。

最后，应将序列筛查与实际操作中的安全措施相结合。例如，在基因工程微生物的使用过程中，可以引入生物安全设计，如基因调控系统、生物含有的控制机制等，以减少对行政管理的依赖。对于使用设备进行合成核酸的实验室，应确保其具备安全的设计和验证流程，以防止潜在的篡改或替代风险。

### 改革建议的实践意义

上述改革建议的提出并非空谈，而是基于对当前政策实施情况的深入分析和实地调研。许多研究显示，尽管政策文本看似完善，但在实际操作中，许多机构仍然面临资源不足、人员短缺和技术不成熟等问题。因此，政策的制定和实施必须更加注重实际操作的可行性，避免过于理想化的设定。

此外，改革建议还强调了政策与实施之间的双向沟通和协作。政策制定者应更多地听取一线研究人员和生物安全官员的意见，以确保政策的制定更加贴近实际需求。同时，实施者也应积极参与政策的讨论和修订，以提高政策的可操作性和适用性。

### 实现生物安全与科研发展的平衡

在生物技术快速发展的今天，生物安全政策的制定必须与科研发展的实际需求相协调。过度监管可能会对科研活动造成不必要的限制，而缺乏监管则可能带来潜在的安全风险。因此，政策制定者和实施者需要共同努力，建立一种既能够有效控制风险，又能够支持科研创新的生物安全治理框架。

这一框架应基于科学研究的实际流程和风险点，而不是简单地将所有基因序列都视为潜在威胁。通过建立功能风险分层体系，政策可以更加精准地识别和管理高风险序列，而避免对低风险序列进行不必要的干预。同时，政策的实施应得到充分的资源支持，包括资金、技术工具和专业人员，以确保其能够真正发挥作用。

此外，政策的实施还应注重实际效果的评估。通过试点项目和实地测试，政策可以不断优化，以适应不同的科研环境和需求。同时，政策的调整还应考虑到技术的快速发展和全球化的趋势，确保其在面对新兴技术时仍然具有足够的适应性和前瞻性。

### 未来的生物安全治理方向

未来的生物安全治理应更加注重科学、技术和社会的综合考量。政策制定者和实施者需要共同构建一个既能够有效控制风险，又能够支持科学研究的治理体系。这不仅需要政策文本的完善，还需要在实际操作中建立更加灵活和高效的监管机制。

通过功能风险分层、资源投入、试点测试、机构认证、适应性治理和全球协调等措施，生物安全政策可以更好地适应科学研究的实际需求，同时确保其在风险控制方面的有效性。这种治理模式不仅能够提升生物安全水平，还能够促进科研活动的健康发展，为未来的生物技术应用奠定更加坚实的基础。