中国公共体育服务中的政策工具、目标与治理机制：基于X-Y-Z框架的国家与省级政策分析

《Frontiers in Public Health》：Policy tools, objectives, and governance in China’s public sports services: an X–Y–Z framework analysis of national and provincial policies

中国“健康中国2030”战略背景下，通过“X–Y–Z”分析框架（政策工具X、目标Y、主题Z）系统评估2015-2025年间76份国家级及省级公共体育服务政策文本。研究发现：1）政策工具以供给型（43.9%）为主，环境型（35.4%）次之，需求型（20.7%）显著不足；2）政策目标侧重工业发展与国民健身（合计61.12%），公平与经济收益关注较低；3）主题关键词显示“健康”“建设”“发展”为核心，但“创新”存在边缘化现象。研究提出需优化工具组合、平衡多目标导向、强化创新机制以提升政策实效。

　　在“健康中国2030”战略背景下，中国致力于拓展和均衡发展公共体育服务，以提升全民健康水平并推动社会公平。这一战略目标不仅关乎国民的身体素质，也涉及公共服务体系的现代化与包容性。然而，尽管政策层面提出了诸多目标，当前的政策工具选择、目标设定以及与公众需求的匹配度仍存在一定的不足，这在一定程度上限制了政策在支持包容性、高质量发展方面的实际成效。为了更深入地理解这一领域的政策设计与执行现状，本文构建了一个三维的“X–Y–Z”分析框架，将政策工具、政策目标和主题特征作为核心维度，对76份国家和省级政策文件进行了系统性分析，旨在揭示政策设计中的结构性失衡与关键盲点，并为优化政策工具选择、协调多维目标以及提升政策响应性和公平性提供实证依据。

公共体育服务政策作为中国“健康中国2030”战略的重要组成部分，承担着提升全民健康水平、促进社会公平和推动体育产业发展等多重使命。近年来，政府在体育基础设施建设、全民健身推广以及体育产业培育等方面出台了一系列政策，试图通过这些举措实现国家层面的健康目标。然而，实际效果却受到多种因素的影响，包括政策工具的碎片化、目标设定的模糊性以及政策与公众需求之间的脱节。这些问题不仅削弱了政策的执行力度，也影响了其对社会公平和可持续发展的支持能力。因此，如何在政策制定和实施过程中更好地平衡不同类型的政策工具、明确政策目标并增强其对公众需求的回应性，成为当前研究的重要课题。

本文提出的一种分析方法，即“X–Y–Z”三维框架，通过整合政策工具、政策目标和主题特征三个维度，对政策文本进行了系统性编码与分析。这一方法不仅能够揭示政策工具的使用频率和分布特征，还能帮助识别政策目标的优先级及其与主题特征之间的关联。在具体实施过程中，研究者利用NVivo14软件对政策文本进行了内容分析，提取并分类了政策工具和目标，同时借助ROST-CM6软件对高频关键词进行了识别，并构建了语义网络以进一步分析政策主题之间的内在联系。这种混合方法的运用，使得研究能够在保持科学性和系统性的同时，兼顾对政策执行效果的实证评估。

在政策工具维度（X轴）的分析中，研究发现，当前政策体系对供应导向工具的依赖度较高，而需求导向工具的使用则相对较少。供应导向工具包括项目支持、人才培养、基础设施建设和财政补贴等，这些工具在政策文本中占据了主导地位。数据显示，供应导向工具在政策文本中的引用次数达到了701次，占总引用次数的43.9%。这一结果表明，中国政府在推动公共体育服务发展时，主要依靠直接的政府投资和建设，以确保基础设施的覆盖和使用。然而，这种高度依赖供应导向工具的做法，可能忽略了公众在体育服务使用中的主动性与参与性，导致政策在满足多样化需求方面存在一定的局限性。

相比之下，需求导向工具的使用频率较低，仅占20.7%。这类工具主要包括政策激励、政府采购和市场引导等，其核心在于通过激发公众的体育参与意愿，促进体育服务的多元化发展。尽管需求导向工具在政策文本中的引用次数有所上升，但仍未能形成与供应导向工具相匹配的影响力。此外，环境导向工具虽然在政策文本中也占有一席之地，但其使用频率仅为35.4%。环境导向工具涉及监管措施、税收优惠和战略规划等内容，旨在通过制度建设与环境营造来支持体育服务的可持续发展。然而，这类工具在政策执行中的作用仍显不足，尤其是在财政激励和具体支持措施方面，其引用次数远低于供应和需求导向工具。

从时间维度来看，政策工具的使用呈现出一定的演变趋势。2015年至2025年间，供应导向工具的使用虽然始终占主导地位，但其频率逐渐下降，从2019–2020年的136次引用减少至2023–2025年的111次。这一变化反映了政策体系在逐步向更加灵活和多元化的治理模式转变。与此同时，需求导向工具的使用频率显著上升，从2015–2016年的28次增加至2023–2025年的89次。这一趋势表明，政府正在尝试通过更多的市场激励和公众参与机制来激活体育服务的需求侧。环境导向工具的使用则呈现出稳步增长的趋势，其频率从早期的较低水平逐渐提升，显示出政策在制度保障和战略规划方面的逐步强化。

在政策目标维度（Y轴）的分析中，研究发现，政策目标主要集中在“健康中国”和“公共利益”两个领域。其中，“健康中国”目标又细分为国家健身和体育产业发展，而“公共利益”目标则包括公平性、经济效益和以人为本等维度。数据显示，国家健身目标在政策文本中的引用次数达到397次，占27.17%，显示出其在政策体系中的重要地位。体育产业发展目标则以33.95%的引用频率紧随其后，反映出政府在推动体育经济方面所付出的努力。公平性目标和以人为本目标的引用频率分别为16.22%和16.15%，表明政策在促进社会公平和关注民众福祉方面有所侧重，但仍需进一步强化。经济收益目标的引用频率最低，仅为6.23%，这说明尽管经济效益是政策执行的重要考量因素，但在政策目标设定中并未占据核心地位。

这一分析结果揭示了当前政策体系中目标设定的结构性失衡。一方面，政府高度重视体育产业的发展和全民健身的推广，这些目标在政策文本中占据主导地位；另一方面，公平性、经济收益和以人为本等目标的引用频率相对较低，反映出政策在满足社会公平需求和提升经济价值方面的力度尚显不足。这种目标设定的偏差可能与政策执行过程中对资源分配的侧重有关，尤其是在基础设施建设和市场激励方面，政府的投入更为集中，而对经济和社会效益的系统性关注则相对有限。

在主题特征维度（Z轴）的分析中，高频关键词的提取和语义网络的构建进一步揭示了政策话语中的核心关注点。研究发现，诸如“健康”、“建设”、“发展”、“公共”和“全民健身”等关键词在政策文本中出现的频率最高，表明这些主题构成了政策话语的核心。这些关键词的高频率出现，不仅反映了政策制定者对全民健康和体育基础设施建设的重视，也显示出政策体系在推动社会整体发展方面的意图。然而，值得注意的是，“创新”这一关键词在语义网络中的位置相对边缘化，显示出其在政策话语中的影响力较弱。这一现象可能与当前政策体系中对创新的关注不足有关，尤其是在政策工具选择和目标设定过程中，创新往往被视为次要因素，而非核心驱动力。

语义网络分析进一步揭示了政策主题之间的内在联系。例如，“建设”和“发展”这两个关键词作为核心节点，与其他主题如“社会”、“公众”和“健康”之间形成了紧密的连接，显示出政策体系在推动基础设施建设和社会整体发展方面的高度一致性。同时，“社会”和“公众”这两个关键词在语义网络中占据重要位置，表明政策制定者在设计公共体育服务时，强调了社会参与和公众福祉的重要性。这种关注不仅有助于增强政策的包容性和公平性，也反映出政府在推动社会和谐与公众凝聚力方面的努力。

然而，语义网络中也存在一些相对孤立的节点，如“创新”这一关键词。这一现象表明，尽管政策文本中提到了创新，但其与主流政策主题之间的关联性较弱，缺乏深入的政策整合和系统性的支持。这可能与当前政策体系中对创新的关注不足有关，尤其是在政策工具选择和执行机制设计方面，创新往往未能成为政策制定的核心驱动力。此外，政策在资源分配、实施机制和反馈系统等方面也存在一定的不足，这些因素可能进一步削弱了创新在政策执行中的作用。

从国际比较的角度来看，许多国家在公共体育服务政策设计方面已经积累了丰富的经验。例如，欧盟的《体育白皮书》强调了体育在促进经济和社会发展中的多重作用，倡导多主体合作和基于证据的政策制定。日本的《体育基本计划》则注重通过终身体育和社区参与来实现体育资源的公平分配，这与中国的“15分钟健身圈”政策在理念上具有一定的相似性。澳大利亚的《体育2030战略》则将体育与国家生产力、公共健康和社区发展相结合，强调创新、数字化工具和公私合作的重要性。这些国际经验表明，公共体育服务政策的成功不仅依赖于基础设施建设和全民健身推广，还需要在政策工具选择、目标设定和主题特征整合方面进行更全面的考量。

基于上述分析，本文提出了若干政策优化建议。首先，在政策工具的选择和整合方面，应更加注重市场机制的运用，同时协调供应、需求和环境导向工具的使用。这不仅可以增强政策的灵活性和适应性，还能更好地满足不同群体的体育需求。其次，在政策目标设定上，应采用多维动态的策略，将“健康中国”战略、社会公平、公民权利、体育产业发展和国家形象提升等目标纳入一个统一的政策框架。这将有助于实现政策目标的系统性与协调性，同时提升政策在促进全民健康和预防慢性疾病方面的实际效果。此外，政策还应更加关注城乡之间体育资源的分配差异，特别重视偏远地区、农村地区和弱势群体的体育服务需求，推动体育服务的普及化与均等化。

最后，在政策执行过程中，应加强创新的引导与支持，探索更多创新性的服务模式和管理机制。例如，可以引入“互联网+体育”等新兴技术手段，提升体育服务的智能化水平和可及性。同时，鼓励社会力量参与体育服务的供给和管理，如通过公私合作、社会企业参与等方式，实现体育服务的多元化和可持续发展。此外，政策制定者还应建立更加完善的反馈机制，及时收集和分析公众对体育服务的满意度和需求变化，从而实现政策的动态调整和持续优化。

总之，本文通过构建“X–Y–Z”三维分析框架，对76份国家和省级政策文件进行了系统性分析，揭示了当前公共体育服务政策在工具选择、目标设定和主题特征方面的结构性失衡。研究结果不仅为政策优化提供了实证依据，也为未来政策的制定与实施指明了方向。通过借鉴国际经验并结合中国实际情况，政策制定者可以进一步完善政策工具体系，提升政策目标的系统性和协调性，增强政策对公众需求的响应能力，从而推动公共体育服务的高质量、可持续发展。