综述：优先考虑卫生系统韧性议程的权力：全球战略与指南的综述

《SSM - Health Systems》：The power to prioritize the health system resilience agenda: a review of global strategies and guidelines

健康系统韧性策略中权力结构的显性与隐性分析表明，全球治理机构更优先强调服务交付和资源生成功能，忽视治理与融资层面的结构性权力失衡，且对外部急性冲击的应对策略远多于内部慢性压力的解决，导致政策制定中的决策不平等和弱势群体边缘化。

　　在全球健康系统中，"韧性"（resilience）作为一种核心概念，正逐渐成为政策制定者和国际组织关注的焦点。然而，尽管韧性被广泛讨论，其背后所涉及的权力关系却鲜有深入分析。本文通过研究全球治理机构发布的灰色文献，探讨了韧性战略和指南中如何体现权力的分配与作用。通过对22份相关文件的分析，研究发现，这些文献往往优先考虑服务提供和资源生成等健康系统功能，而忽视了治理和融资的重要性；同时，外部冲击成为主要关注点，而慢性内部压力因素则被较少提及。此外，这些文件中缺乏关于将权力和权威在社区、国家和全球层面进行合理分配的策略。全球治理机构将韧性视为一种积极适应和实现其他健康系统目标的中介，却未能承认适应性措施可能带来的负面影响。

韧性不仅是一种健康系统的能力，更是系统中不同群体之间权力关系的体现。它决定了哪些服务和功能被优先考虑，哪些群体被赋予责任，以及哪些健康系统能力被强调。研究发现，全球治理机构倾向于将韧性与治理、政策制定和跨部门合作联系起来，强调自上而下的治理模式，通过明确的信息传达和多部门协作来构建韧性。这种模式虽然有助于建立信任和推动健康系统的整体响应能力，但也可能忽略了基层社区和弱势群体在韧性构建中的重要性。

在韧性策略中，许多文件将重点放在了急性传染病服务和资源生成上，而非慢性病管理或长期护理。这种倾向反映了全球治理机构在韧性议程中对急性公共健康威胁的重视，同时也揭示了某些慢性问题，如非传染性疾病（NCDs）和人口多重疾病负担，可能被低估或忽视。尽管一些文件提到了需要对弱势群体进行特殊关注，但具体策略却较为缺乏。这表明，虽然韧性被宣传为一种包容性的概念，但在实际操作中，它可能未能真正满足所有群体的需求。

同时，研究还指出，全球治理机构在韧性框架中对权力的讨论往往是隐含的或次要的，通过设定议程、合法化某些行动者或在决策过程中提供权威来体现。这些策略可能掩盖了权力结构中更深层次的不平等，尤其是在资源分配和政策制定方面。这种隐含的权力运作方式可能影响到韧性实施的效果，使某些群体在应对危机时承担更多责任，而缺乏相应的支持和资源。

研究进一步揭示了韧性如何被用作实现其他健康系统目标的手段。例如，许多文件将韧性与健康安全、全民健康覆盖（UHC）和健康系统强化联系起来，认为提升韧性可以间接促进这些目标的实现。然而，这种观点可能过于理想化，未能充分考虑韧性建设过程中可能产生的不均衡影响。此外，韧性往往被描述为一种技术性措施，而非一个涉及社会、政治和经济结构的综合过程。

研究还指出，全球治理机构在韧性指南中强调了多部门合作和跨层级协调的重要性，但具体的策略往往缺乏对基层社区和弱势群体的实质性支持。例如，虽然一些文件提到了社区在韧性建设中的作用，但很少有具体措施来提升社区的能力和参与度。这种现象可能源于全球治理机构倾向于将决策权集中在国家层面，而忽视了地方层面的能力建设和资源分配。

研究结果还表明，全球治理机构在制定韧性策略时，往往忽视了系统内部的结构性问题。例如，一些文件提到健康系统需要应对气候变化等外部因素，但并未深入探讨人类活动对这些问题的影响。这种现象可能反映了全球治理机构在制定韧性议程时，对某些问题的优先级设置存在偏差，从而影响了策略的有效性和公平性。

此外，研究发现，全球治理机构在韧性框架中对权力的讨论往往集中在政策和资源分配上，而忽视了更深层次的社会和政治因素。这可能是因为韧性作为一个技术性概念，容易被简化为一系列具体的行动和措施，而忽略了其背后复杂的权力动态。因此，研究建议，在未来的韧性政策制定中，应更加关注权力的分布和影响，以及如何通过政策调整和资源重新分配来促进更加公平和包容的健康系统建设。

最后，研究强调了在健康系统韧性建设中，必须考虑到不同群体的需求和能力，特别是在资源分配和政策制定方面。这不仅有助于提升韧性建设的公平性，也有助于减少健康不平等现象。通过深入分析韧性策略中的权力关系，可以更好地理解健康系统如何应对各种挑战，以及如何通过政策调整和资源重新分配来促进更加公平和有效的健康系统建设。