综述：监管过载还是激励缺失？中国海洋环境政策工具四十年的结构性失衡

本文运用供给-环境-需求（SED）框架，通过计算文本分析系统评估了中国1982-2024年间57份国家级海洋环境政策。研究发现，政策工具存在长期结构性失衡（S:E:D≈7:1:1.7），表现为供给端（命令控制、空间规划）主导、环境端（经济激励、产权工具）应用不足、需求端（信息公开、公众参与）碎片化的“结构性三难困境”。研究指出，优化治理效能的关键在于政策工具的时序配置与制度设计，而非简单增加新工具。

　　

海洋，作为地球生命系统的摇篮，在调节全球气候、保障粮食安全和驱动经济繁荣方面扮演着至关重要的角色。然而，全球海洋正面临着污染、过度捕捞、栖息地退化和气候变化等多重危机交织带来的前所未有的压力。在此背景下，作为主要海洋大国和世界第二大经济体的中国，其海洋环境治理的有效性不仅关乎国内14亿人民的福祉及其国家“生态文明”战略的成功，也对实现全球可持续发展目标具有深远影响。

文献综述

全球海洋环境治理研究经历了从单一、碎片化管理向综合、系统化思维的深刻范式转变。早期治理模式以命令与控制（C&C）为主导，专注于特定污染源或单一资源的管理。随后，许多发达国家为应对纯粹自上而下方法的低效率和高合规成本，催生了以市场为基础的工具（MBI）为中心的第二次政策创新浪潮，旨在提高成本效益。同时，生态系统管理（EBM）和海洋空间规划（MSP）等更综合的治理范式应运而生，将治理的科学性和前瞻性提升到新的高度。

在中国，海洋环境治理研究呈现出宏观系统演进与微观政策工具交织的丰富图景。学界共识认为，中国的治理体系遵循着从法律真空到初步建立体系，再到追求系统集成的动态轨迹。该领域研究深刻揭示了治理系统面临的两个长期挑战：一是“九龙治海”所隐喻的严重的部门碎片化问题；二是政策执行中的“最后一公里”问题，即执行差距，这被认为是制约治理效能的关键瓶颈。在微观政策工具层面，研究证实了中国政策工具箱的演变趋势：从早期严重依赖C&C工具，逐步转向融合市场型和信息型工具的多元化方向。然而，现有研究多停留在工具类型的描述性统计，未能深入诊断政策工具在治理功能链上的结构性失衡问题。

方法论

为系统解构中国海洋环境治理中长期存在的政策投入-治理产出悖论，本研究构建了一个聚焦治理功能的分析框架——供给-环境-需求（SED）框架。该框架基于“谁行动，通过何种机制”的核心逻辑，将政策工具划分为三个治理维度：

1. 1.
   供给端政策工具：体现国家通过直接命令、规制和规划进行干预，是环境法规和公共物品的直接提供者。主要包括C&C工具（如禁令、标准、处罚）以及规划与分区工具（如海洋功能区划、“三线一单”）。
2. 2.
   环境端政策工具：功能并非直接命令，而是通过构建和优化合理的激励环境，利用市场机制和经济杠杆间接引导行为主体采取环境友好行为。主要包括经济激励工具（如环境税、生态补偿）和产权工具（如排放交易体系、个体可转让配额）。
3. 3.
   需求端政策工具：致力于在社会层面培育和激发对高质量环境治理的有效需求，并将此需求转化为对政府和排污者的监督压力。主要通过信息和参与赋能，构建自下而上的社会监督网络。主要包括信息与沟通工具（如环境信息强制公开）以及公众参与与赋能工具（如环境公益诉讼、公众举报奖励）。

本研究采用混合研究设计，结合了框架分析和计算文本分析方法。研究收集了1982年至2024年间57份具有里程碑意义的国家级海洋环境政策文献，通过构建与SED框架对应的关键词簇词典，在句子和段落层面进行自动化匹配和汇总，量化分析了政策工具的演变历程和结构特征。

演变轨迹与结构诊断

通过对四十年来政策文本的分析，本研究发现中国海洋环境政策工具体系呈现出显著的结构性失衡，其总体特征可概括为“强供给、弱环境、碎需求”的三难困境。具体而言，供给端、环境端和需求端工具的使用份额大致呈7:1:1.7的比例，供给端工具占据绝对主导地位。

分阶段看，其演变轨迹如下：

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  第一阶段（1982-1997）：制度构建奠基期。此阶段供给端工具占比高达86.4%，环境端和需求端工具均处于萌芽和边缘状态。治理以建立基本的法律秩序和针对性清理为主，C&C工具是绝对主力。
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  第二阶段（1998-2007）：执法强化期。供给端工具份额降至62.5%，环境端工具份额显著上升至25.9%，需求端工具略有增长。出现了监管-市场双轨制的雏形，工具箱呈现有限多元化。
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  第三阶段（2008-2017）：空间管控强化期。供给端工具份额反弹至76.3%，环境端和需求端工具份额均下降。空间规划和分区工具成为核心杠杆，海洋保护区（MPA）重要性提升，显示出治理重心从末端治理向源头和空间预防转移。
• •
  第四阶段（2018至今）：重组与程序化期。需求端工具份额大幅上升至34.0%（以信息工具为主），环境端工具份额进一步降至7.4%，供给端工具份额降至历史最低的58.5%。治理呈现出以信息为主导的程序化转向，但市场化进程停滞。

在工具内部结构上，供给端内部重心从C&C向规划分区偏移；环境端工具整体应用不足，且呈现“重约束、轻激励”的特点（如环境费税使用多于补贴）；需求端工具中，信息工具的发展远快于参与工具，导致参与多为程序性。

讨论：结构性三难困境的根源与影响

这种结构性三难困境的形成是中国的国家治理逻辑与海洋环境复杂性相互作用的结果。

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  强供给的路径依赖源于国家主导的治理惯性和危机驱动的政策偏好。面对紧迫的治理压力，国家倾向于使用最熟悉、最直接的命令控制工具，这种偏好与强调问责的行政动员相互强化，形成了强烈的路径依赖。
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  弱环境的制度困境深刻反映了成本内部化机制的失败。海洋的流动性、连通性等物理属性导致产权界定困难、监测成本高昂，使得市场机制赖以有效运作的制度基础设施（如清晰的产权、可靠的MRV系统）难以建立。排污者未能真正承担环境成本，市场化工具体系难以形成规模化的制度供给。
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  碎需求的状态揭示了海洋治理领域国家-社会关系的复杂性。公众参与往往被设计为程序性、受限的参与，多集中于下游环节（如项目环评听证），难以影响上游战略决策。信息透明度不足也限制了社会监督的有效性。这导致公众关切无法凝聚成推动治理系统持续优化的系统性压力。

此外，海洋环境监测数据的系统性缺失是加剧这一结构性失衡的一个更基础性的制约因素。可靠数据的缺乏不仅阻碍了市场工具的有效运行，也使得命令控制工具难以实现精准监管，并限制了公众进行实质性监督的可能。

结论与行动建议

本研究诊断出的结构性失衡是导致中国海洋环境治理“投入-产出”悖论的核心症结。未来的治理优化方向应从单纯增加政策工具转向对政策工具体系进行结构性再平衡。为此，提出一个系统性的、分三步走的改革路径：

1. 1.
   夯实基础：优先通过海洋空间规划（MSP）和“三线一单”（3L1L）等工具，将基于科学的环境质量底线和污染物总量控制目标转化为具有法律约束力的、空间明确的准入控制。同时，建立透明、可靠的监测、报告与核查（MRV）系统，为后续改革提供数据基石。
2. 2.
   激活市场：在清晰的总量上限和可信的MRV数据基础上，加快推进海洋资源产权（如排污权、养殖容量权）的法律界定，建立区域性的生态补偿和交易平台，标准化估值和结算规则，引导蓝色债券和基于结果的融资，使价格和权利信号能够有效引导资源配置。
3. 3.
   深化参与：推动信息公开从原则性要求走向强制性、标准化、实时化的关键环境数据披露。将参与界面前置到海洋空间规划编制、用海准入决策等上游环节，并建立具有固定咨询期、回应周期和采纳说明的闭环程序。培育专业化的环保社会组织，将社区监测和公民科学纳入MRV体系，为社会监督提供实质性支撑。

这一“先奠基、后激活、再深化”的时序逻辑至关重要，它有助于避免在薄弱制度基础上进行仓促改革导致的失败，为走出结构性失衡困境提供了一条务实而有力的路径。SED框架不仅为理解中国海洋治理提供了新视角，其作为一种可转移的诊断工具，也有助于揭示其他沿海 jurisdiction 可能存在的独特结构性赤字，为制定量身定制的治理改革路径奠定基础。