综述：多中心气候治理格局中的协同行动？——国家政策制定者在工业绿色转型中的定位

《Journal of Environmental Policy & Planning》：Concerted action in a polycentric landscape of climate governance? – National policymakers’ positionings in industry’s green transition

本文通过定位理论分析瑞典国家政策制定者对工业绿色转型治理中各方角色与责任的认知，揭示了多中心治理体系下协同行动缺失的根源。研究发现，政策制定者将自身定位为协调者（orchestrating role）而非监管者，将政策制定权部分让渡给工业界，同时将监管职责上移至超国家层面（如欧盟），这与工业界期望的强制性国家法规（imperative regulations）存在错位，导致"政策实施差距"（policy implementation gap）。文章建议建立联合审议平台（joint arenas for deliberation）以实现利益协调与相互调整（mutual adjustments）。

　　

在多中心气候治理格局中的协同行动？——国家政策制定者在工业绿色转型中的定位

摘要

本文旨在通过研究国家政策制定者对其所处的多中心治理格局的看法，深入探讨瑞典工业绿色转型治理中缺乏协同行动的原因。研究运用定位理论分析政策制定者对自身及其他行动者在工业绿色转型治理中角色和责任的认知。结果表明，政策制定者承担了协调者角色，但这与工业界表达的利益诉求并不一致。在接受多中心治理格局的同时，国家政策制定者部分地将政策制定权让渡给工业界。他们还描述了监管角色从国家层面向超国家层面的转移，这与工业界对国家法规的期望相悖，可能引发"政策实施差距"。研究最后提出理论启示：行动者在追求共同目标时相互考虑并不足以实现协同行动；相反，建立联合审议平台，让行动者能够实时接受或反驳赋予他们的定位，对于实现利益协调和新兴倡议之间的相互调整至关重要。

引言

学者们已认识到，自《哥本哈根协定》以来形成并成为《巴黎协定》组成部分的气候治理具有内在的多中心性。多中心治理体系要有效运作，其众多行动者之间的协同行动是前提条件。然而，先前研究表明，协同行动难以实现，因为行动者往往是碎片化且缺乏协调的。就工业绿色转型的治理而言，研究表明瑞典工业界要求国家治理机构实施"稳定、强制性的法规，以明确游戏规则"，希望政策制定者承担比目前更具自上而下和强制性的领导角色。这些例子表明，瑞典工业绿色转型的治理缺乏协同行动。

本文以瑞典为案例，探讨在新的治理格局（即多中心气候治理格局）中缺乏协同行动的现象。瑞典具有法团主义治理传统，这与多中心治理体系存在重要差异。法团主义方法建立在有限数量行动者（主要是国家政策制定者和行业代表）之间既定的关系之上，他们共同制定旨在实现特定目标的决策。而多中心治理体系则由众多行动者组成，这些行动者在追求共同目标时，以不同方式自愿地相互考虑。因此，多中心方法与在瑞典盛行的法团主义方法在重要方面存在冲突。瑞典案例可以作为其他国家的有趣范例，这些国家正试图在日益多中心化但尚未成熟的、不断变化的治理格局中管理工业绿色转型。

多中心治理与国家政策制定者的角色

多中心治理概念已被描述性地用于理解《巴黎协定》后形成的气候治理"新现实"。作为一个分析概念，它也因缺乏特异性而受到批评。多中心治理体系的特点是存在多个半自治、重叠的决策单元，每个单元在制定规范、规则和决策时拥有相当大的自主权，它们在竞争或合作关系中相互考虑，为实现共同目标而决策和行动。体系中的多个行动者相互考虑，对于协同行动的出现和多中心治理方法的系统品质至关重要。然而，实现协同行动是一个复杂的问题，因为多中心治理体系中的行动者往往协调不力。此外，该体系随着其各种行动者设定规范规则、自行决策并据此行动而持续涌现。因此，协同行动不仅要求行动者相互考虑，还要求他们的利益"协调一致"，并且在新兴倡议之间发生"相互调整"。当协同行动占主导地位时，体系的共同目标才能实现。

多中心治理体系意味着一个日益碎片化的政策格局，导致治理结构更加多元化。这也意味着国家政策制定者的角色及其政策制定方法发生变化，引发了关于体系中谁对什么负责的问题。一方面，国家政策制定者只是多中心治理格局中众多的决策中心之一。另一方面，他们又是拥有正式治理权力的政治体系的一部分。政策制定者有助于建立"与更广泛的多中心气候治理格局中的其他行动者广泛互动的结构和框架"。当他们通过设定治理体系的目标或限制和授权其他行动者的行为来这样做时，他们就承担了监管者角色。然而，他们也可以通过邀请其他行动者分享对所需政策和计划的看法、同时允许实验和学习、或为特定行动提供激励来动员多中心治理格局中的其他行动者。在后一种情况下，他们承担了协调者角色。在多中心治理体系中，国家政策制定者可能"在跨不同治理类型（即国家政策与跨国政策等）方面做出关于功劳和过失的更为复杂的政治选择"。

定位理论：操作化多中心视角

定位是一种话语实践，行动者通过它在不断演变的情节中为自己和他人分配位置。在定位自己和他人的过程中，行动者"归因特征、唤起身份、并分配权利和义务"。在本文中，使用定位理论来捕捉工业绿色转型治理所处的多中心格局。更具体地说，分析了政策制定者就工业绿色转型为自己和他人分配的位置。根据定位理论，定位基于对不同行动者假定特征以及"在演变情节中行动的权利和义务"的认识。位置是关系性的，这意味着当定位另一个行动者时，同时也定位了自己，反之亦然。位置或多或少是被有意分配的。

与多中心治理理论一致，本文认为当多中心治理体系中的各种行动者所表达的自我定位和他人定位相互协调时，即他们对彼此在共同目标方面的角色和责任表达出大致相似的看法时，就可能产生协同行动。然而，如果他们反驳其他行动者分配给他们的位置，他们将采取不一致的行动，从而导致非协同行动。虽然"将多中心治理体系操作化为一个有限的互动系统在实践中可能具有挑战性"，但本研究从政策制定者进行的他人定位中，确定了哪些行动者被赋予了合法角色，从而界定了该体系。

方法

本研究通过应用定位理论分析国家政策制定者对其自身及其他行动者在工业绿色转型中责任的看法，旨在理解他们表达的多中心格局观点。

研究背景

本文的实证重点在瑞典。瑞典的目标是到2045年实现温室气体净零排放，同时促进经济持续增长，并成为"世界上第一个无化石燃料的福利国家"。为此，瑞典议会在2017年通过了一个气候政策框架。瑞典工业的排放量在过去几十年持续下降，但仍占领土总排放量的30%。虽然瑞典的温室气体排放量下降速度高于欧盟平均水平，但其下降速度并未达到瑞典实现其排放目标和/或履行国际义务的要求。瑞典工业界普遍支持到2045年实现温室气体净零排放的国家目标，许多公司自愿承担减排责任，旨在实现脱碳。

定性访谈与政策文件

本研究关注国家政策制定者的观点。政策制定者是制定政治理念和计划的人，可能是民选政治家。然而在许多情况下，政策制定者并非民选政治家，而是为政党工作或属于议会各种支持职能的人员。本研究对瑞典议会的政治顾问进行了半结构化深度访谈。此外，还依赖了对瑞典议会各党派气候发言人的访谈，以及阐述各党派气候政策的公开文件。通过结合政治顾问和/或气候发言人的访谈以及公开文件作为实证来源的三角验证法，确保能够获取瑞典议会所有政党的访谈和文件。

在分析访谈和文件时，以定位理论为出发点。识别了自我定位和他人定位的表述，并对涉及不同行动者角色和责任的表述进行了分类。通过仔细阅读这些表述，识别出受访者和文件中分配给行动者的普遍及更具体的角色和责任，并观察这些角色和责任在不同政治光谱中的变化情况。

结果

自我定位：工业绿色转型的促进者？

除了瑞典民主党，整个政治光谱的政策制定者都做出了相似的自我定位，认为政治家在应对气候变化和工业绿色转型方面负有广泛的责任。然而，他们也一致认为政治在履行职责方面部分失败，表明需要更强的政治领导和更严格的治理。政策制定者将自己定位为通过投资增加电力生产和简化审批程序来促进工业绿色转型的角色，这些因素被认为阻碍了工业在绿色化其流程和生产设施方面的投资。左翼政策制定者还提议对工业提供各种形式的财政支持，而右翼则更强调CCS（碳捕集与封存）。自由党的政策制定者则认为市场的无形之手会将资源分配到工业绿色转型所需的地方。各党派还将自己定位为需要更好地与工业界合作的行动者。

他人定位

在收集的实证材料中，政策制定者提到了大量他们认为在工业绿色转型治理中重要的行动者。虽然具体提到的行动者因政策制定者而异，但所提及的行动者类型相似，包括特定公司、行业协会、公共机构、研究和高等教育机构、跨国组织、环境与气候非政府组织以及气候运动。

实证分析识别出两种类型的他人定位：水平定位和垂直定位。水平定位是针对那些可以通过提供资源（如知识）来影响特定政党工业绿色转型政策提案的行动者。垂直定位是针对那些拥有制定工业绿色转型规则和法规的正式治理权力的行动者。

工业界的水平他人定位

与自我定位暗示政治和政策在工业绿色转型方面"落后"相一致，对工业界的水平他人定位表明工业界在绿色转型方面扮演着领导角色，走在政治前面。分配给工业界的具体角色和责任涉及减排绿色技术的创新和气候友好型产品的提供。通过出口这些产品，工业也被定位为可以促进全球温室气体减排的行动者。所有政策制定者都将工业界和行业协会列为最重要的对话伙伴之一。在访谈和文件中，工业界也被定位为在与其和政策制定者的对话中贡献政策建议的行动者。自由党在定位工业界时显得突出，它将工业定位为其绿色转型的（唯一？）责任方。

非工业行动者的水平他人定位

所有政党都将公共机构定位为信息和知识的重要来源。整个政治光谱的政策制定者都表示在工业绿色转型的各个方面与公共机构进行频繁对话。被定位为为政策制定过程提供信息和知识输入的其他行动者包括研究和高等教育机构。研究中包含的文件也对经合组织、世贸组织、世界银行和欧洲投资银行等国际组织进行了他人定位。虽然左翼党和绿党认为其中一些需要改革，但它们主要被定位为对工业绿色转型所需资金流动有影响的行动者。

垂直他人定位：欧盟作为进步力量

在对非工业行动者的定位中，欧盟脱颖而出，尤其因为它拥有为其成员国制定工业绿色转型规则和法规的治理权力。从政策制定者对欧盟的定位可以清楚地看出，他们认为欧盟是工业绿色转型的一支进步力量，并且是一个他们希望更多地依赖其政策来推动瑞典工业绿色转型的行动者。他们提到了被认为是强制手段的工具，主要例证是欧盟排放交易体系（EU-ETS）和碳边境调节机制（CBAM）。这些欧盟工具被定位为重要，特别是因为它们创造了一个所有公司规则平等的市场。因此，欧盟被定位为一个能够以国家政策和法规无法做到的方式确保公平竞争的行动者。

讨论

本文旨在通过调查国家政策制定者对其所处的多中心格局的表达看法，深入探讨工业绿色转型中缺乏协同行动的原因。研究的结论是，政策制定者对多中心治理格局的表达看法，以及他们在此格局中为自己和其他行动者分配的角色和责任，存在相当大的重叠。

理解缺乏协同行动

本研究始于先前研究指出的观察，即瑞典工业绿色转型的多中心治理格局中缺乏协同行动。政策制定者的表达看法证实了这种协同行动的缺乏。通过仔细研究国家政策制定者所做的自我定位和他人定位，有助于更好地理解缺乏协同行动背后的动态。

缺乏协同行动可能看起来令人惊讶。政策制定者将自己定位为对工业绿色转型负有广泛责任，并且了解工业界的需要和要求。他们表明存在审议平台。在某些情况下，他们还描述使用"无化石燃料瑞典"的路线图来寻找拟议实施的政策。通过这样做，国家政策制定者也将工业界定位为能够贡献相关政策制定并能胜任决定自身绿色转型的行动者。因此，政策制定者在一种可解释为合作关系中考虑了工业界。然而，通过对工业界的这些他人定位，政策制定者部分地将政治治理的政策制定权让渡给了工业界，即让渡给了没有正式治理权力的行动者。在一些对各类公共机构的水平他人定位中，也存在这种情况。

在定位中，国家政策制定者将自己定位为协调型国家，提供基础设施、融资渠道和理念支持。这一立场与先前研究中工业界赋予国家政策制定者的角色和责任形成对比。因此，尽管政策制定者和工业界在工业绿色转型本身方面的利益是一致的，但在这一转型应如何实现方面，利益并未完全协调一致。

在对欧盟的垂直他人定位中，政策制定者反映了工业界的定位，因为他们将制定强制性法规的责任赋予了欧盟。然而，虽然双方都赋予欧盟这样的角色，但工业界行动者仍然将监管角色归因于国家政策制定者，而国家政策制定者则描述了监管角色从国家层面向超国家层面的转移。可以解释为政策制定者在不同治理层级之间就功劳和过失做出更复杂的政治选择，也可以解释为对更趋多中心的气候治理格局的接受。

变化治理格局中的重新定位

如前所述，瑞典具有法团主义治理传统，在政策制定者和工业界之间有着特定的设置和角色责任分配。然而，这种法团主义气候治理方法受到新兴的多中心治理格局及其所蕴含的更具分布性的责任逻辑的挑战。因此，此处呈现的结果可以从行动者试图在此格局中为自己和他人定义新角色和责任的角度来理解——即行动者在不断变化、更具动态的治理格局中重新定位。这种重新定位并非在真空中发生。可以说，欧盟通过提出并实施"欧洲绿色协议"，在绿色转型（包括工业绿色转型）的治理中承担了新角色。此外，《巴黎协定》的实施方式（瑞典通过作为欧盟联合国家自主贡献的一部分来履行该协定）凸显了欧盟"负责"的角色，同时淡化了瑞典政策制定者作为此转型监管者的角色。

结论与政策启示

本研究的结果表明，政策制定者将自己和众多其他行动者定位为工业绿色转型多中心治理体系的合法贡献者。此外，跨越政治光谱的各党派政策制定者所倡导的自我定位和他人定位在很大程度上是一致的，并且在某种程度上与工业界代表的定位重叠。也就是说，多个半自治、重叠的决策单元，被授予相当大的自由裁量权，在追求共同目标时相互考虑。然而，从本研究的结果可以推断，这种"为共同目标而相互考虑"本身并不足以产生协同行动。相反，从定位分析的基础可以论证，行动者相互考虑的方式——他们定位自己以及接受或反驳他人定位的方式——对系统层面的结果至关重要。因此，联合审议平台可能很重要，它可以作为一种使自我定位和他人定位显性化，并给予每个行动者实时接受或反驳它的可能性的方式。虽然本研究中的政策制定者确实与不同的行动者会面，但他们并非在一个联合审议平台上会面。然而，在多中心治理格局中，审议平台可能需要比法团主义治理方法中的类似平台包含更多的行动者。如果自我定位和他人定位在联合审议平台上进行，它们将允许实现超越共同目标的利益协调，以及新兴倡议之间的相互调整。它们还将允许构成多中心体系的更多行动者之间分享知识和专长。

在本研究中，工业界和国家政策制定者基于对不同行动者角色和责任的不同理念和利益来定位自己和对方。本研究中最清晰的例子或许关乎哪个（些）行动者被赋予了治理工业绿色转型的监管角色。政策制定者和工业界代表都同意需要监管角色，并且双方都将欧盟定位为拥有并承担此角色。然而，工业界代表也将瑞典政策制定者定位为负责制定和实施强制性法规的行动者。虽然任何一个决策单元都不应主导多中心治理体系，但监管对于此类治理体系的有效运作仍然重要。因此，多中心治理中的一个重要问题是这种监管权如何在超国家和国家政策制定者之间分配。

建议未来研究应继续关注多中心治理体系中如何实现协同行动。此类研究可以包括对多中心治理格局中行动者如何相互考虑进行更细致的分析，重点关注整个行动者网络的关系和互动。在此，建议定位理论可以提供一种有意义的方式来操作化多中心格局，并通过分析各种行动者在微观层面的互动中如何回应彼此的自我定位和他人定位（即定位被实时接受和反驳的方式）来捕捉其实时动态。