加纳在REDD+项目中的“景观方法”：这是在分散权力还是集中权力？

《Geoforum》：Ghana’s landscape approach to REDD+: Is it decentralizing or recentralizing power?

本文以加纳Juabeso/Bia景观的HIA治理机制为案例，分析其权力分配效果。研究发现，HIA通过四级决策结构（社区资源管理委员会、区域执行委员会、次HIA管委会和HIA管理董事会）形式上实现了权力下放，但实际中社区仅获得资源分配和内部管理权，规则制定与资源控制权仍被政府和外部机构垄断。碳金融激励机制导致权力结构失衡，社区难以通过现有机制获得实质性资源控制权，需配套制度变革。

　　本研究聚焦于加纳在土地、树木和碳资源管理方面权力下放的动态变化，通过分析加纳可可森林REDD+（减少毁林和森林退化排放）计划（GCFRP）中的“热点干预区”（HIA）治理机制，探讨其如何在实际操作中影响地方社区的权力结构。文章指出，尽管HIA被设计为一种旨在将资源管理权和碳金融收益下放给地方社区的创新机制，但其在实际运行中往往未能实现真正意义上的权力转移，反而在一定程度上维持了外部力量对资源的控制。

在加纳，森林资源长期以来由中央政府管理，地方社区在资源使用和管理方面的自主权一直受到限制。殖民时期的法律制度和后续的国家政策进一步强化了这种中央集权模式，将土地和森林资源的控制权集中于国家层面。尽管近年来，加纳政府尝试通过行政和立法手段推动权力下放，例如通过“社区资源管理区”（CREMA）等机构，但这些措施往往未能真正赋予地方社区充分的决策权和资源控制权。相反，国家仍保留了对资源规则制定、执行以及分配的主导权，这使得地方社区在实际中难以有效参与资源管理。

HIA作为GCFRP的一部分，旨在通过“景观方法”来减少毁林和森林退化，同时将碳金融收益和非碳资源分配权下放给地方社区。然而，研究发现，HIA治理机制在实际操作中，其权力下放主要局限于地方机构的内部运作和行政管理，例如CREMA的管理委员会和景观管理委员会（HMB）等。这些机构虽然被赋予了一定的决策权，但它们在规则制定、资源分配和冲突管理等方面的能力仍受到限制。此外，加纳的法律体系和国际碳金融机制进一步强化了外部机构对资源管理的控制，使得地方社区难以真正获得对资源的主导权。

研究还指出，HIA治理机制的实施过程中，地方社区的参与度和代表性存在明显不足。尽管CREMA被设计为地方资源管理的基本单位，但在实际中，许多社区未能获得正式的CREMA认证，或者即使获得认证，也缺乏有效的内部运作机制。这种现象导致地方社区在HIA治理结构中处于边缘地位，无法真正影响资源管理的决策过程。此外，HIA的治理结构在实施过程中往往被外部机构主导，例如国际金融机构和非政府组织（NGO），它们通过资金支持和项目管理，间接影响了地方社区的权力动态。

研究还分析了HIA治理机制在加纳特定区域——Juabeso Bia景观中的运行情况。该景观的HIA治理结构由四个层级组成：CREMA、子HIA执行委员会（SHEC）、HIA管理委员会（HMB）以及HIA实施委员会（HIC）。然而，尽管这些机构在名义上被赋予了不同的决策权，但其实际运作却受到诸多限制。例如，HMB虽然在HIA治理中发挥着核心作用，但其与地方社区之间的互动却十分有限。许多地方社区的代表表示，他们对HIA的治理结构缺乏了解，甚至无法有效参与相关决策。此外，HIA的外部资金来源也对地方社区的权力下放产生了复杂影响。一方面，国际碳金融为HIA提供了必要的资金支持，使地方社区能够获得一定的经济利益；另一方面，这种外部资金的依赖也使得地方社区在治理过程中缺乏自主性和可持续性。

研究还指出，HIA的治理结构在设计上存在一定的矛盾。虽然其初衷是通过多层级治理机制实现资源的可持续管理，但实际运行中，这些机制往往未能充分反映地方社区的需求和利益。地方社区在HIA治理中被赋予了资源分配和内部管理的权力，但在规则制定和资源控制方面却缺乏相应的权力。这种权力的不均衡分配，使得地方社区在HIA框架下难以真正实现对资源的自主管理。此外，国家法律体系和国际碳金融的优先考虑，使得地方社区在资源使用和收益分配方面仍需依赖外部机构的批准和管理。

研究进一步指出，HIA治理机制的实施过程中，地方社区的参与度和代表性受到多重因素的影响。例如，地方社区在资源管理方面的组织能力、资金支持以及法律地位都存在一定的不足。同时，外部机构对HIA的推动和资金支持，也使得地方社区在治理结构中处于被动地位。这种现象表明，HIA治理机制在加纳的实施过程中，可能并未真正实现权力下放的目标，而是更多地成为了国家和外部机构实现其政策目标的工具。

此外，研究还探讨了HIA治理机制在加纳的法律和政策背景下的演变。从殖民时期到现代，加纳的森林资源管理经历了从中央集权到部分权力下放的过程。然而，这一过程并未彻底改变国家对资源的控制，而是通过新的治理结构，如CREMA和HIA，来维持国家的主导地位。尽管这些结构在形式上体现了权力下放的理念，但在实践中，它们并未赋予地方社区足够的自主权，反而在某些情况下强化了国家和外部机构的权力。

研究还分析了HIA治理机制在加纳Juabeso Bia景观中的具体表现。尽管HIA被设计为一种能够将碳金融收益和非碳资源分配权下放给地方社区的机制，但在实际运行中，这些收益往往未能公平地分配给所有地方社区成员。例如，碳支付的大部分被分配给了注册的农民合作社，而许多CREMA成员由于未加入这些合作社，未能获得相应的利益。这种分配方式加剧了地方社区内部的不平等，使得一些社区在资源管理中处于不利地位。

研究还指出，HIA治理机制的实施过程中，地方社区的法律地位和治理能力存在显著差异。一些社区能够通过CREMA获得一定的资源管理权，而另一些社区则因缺乏资金支持和法律认可，无法有效参与治理。这种差异导致了HIA治理结构的不均衡，使得部分社区在资源管理和收益分配中处于边缘地位。此外，地方社区在HIA治理中缺乏足够的信息和参与渠道，使得他们难以有效表达自己的需求和利益。

综上所述，本研究揭示了HIA治理机制在加纳实施过程中的复杂性。尽管HIA被设计为一种旨在实现权力下放和资源可持续管理的创新机制，但在实际操作中，其权力下放往往局限于内部管理，而未能真正赋予地方社区对资源的全面控制权。同时，外部资金的支持和国家法律体系的约束，使得HIA治理机制在很大程度上仍然服务于国家和国际机构的政策目标，而非地方社区的实际需求。因此，要实现真正意义上的权力下放和资源公平管理，需要更深入的政策改革和地方社区的积极参与。