森林认证标准制定中的利益博弈：芬兰PEFC体系生态标准修订的倡导联盟框架分析

《Forest Policy and Economics》：Conflicting interests in the standard setting process of the PEFC forest certification scheme in Finland

本文聚焦芬兰PEFC森林认证体系标准修订过程中的多方利益冲突。研究人员运用倡导联盟框架（ACF），深入剖析了2014至2022年间生态标准的变化及其影响因素。研究发现，林业联盟凭借优势资源主导了进程，导致生态标准改进有限，环境联盟最终退出，揭示了该多利益相关方进程在平衡生态保护与经济发展方面面临严峻挑战。此项研究为理解市场驱动型环境治理机制的有效性与局限性提供了重要案例。

　　

在欧洲，密集的林业活动导致了森林生态系统的退化和生物多样性的显著下降，芬兰的情况尤为严峻。尽管过去百年间森林蓄积量翻倍，但仍有9.8%的物种和四分之三的森林栖息地类型面临威胁。森林工业对芬兰经济至关重要，其出口额在2021年仍占全国总出口的近20%。面对森林生物多样性持续丧失的挑战，具有法律约束力的森林法规对生物多样性的规定却非常有限，这使得“软法”——如森林认证体系——在规范森林管理实践中扮演着重要角色。在芬兰，超过90%的经济利用森林（总计1850万公顷）都获得了PEFC（森林认证认可计划）认证，因此，PEFC标准的严格程度对芬兰林业的生态可持续性具有潜在的重大影响。

2022年，芬兰PEFC认证标准的新版本开始实施。这为研究者提供了一个契机，去审视标准修订过程如何影响生态标准的严格性，以及森林生物多样性丧失和更可持续林业实践的需求在多大程度上在此过程中得到体现。为了深入探究这一复杂的政策制定过程，芬兰环境研究所的研究人员Tiina Piiroinen、Minna Pappila和Anna Ott在《Forest Policy and Economics》上发表了一项研究，他们运用倡导联盟框架（ACF）这一政策过程分析理论，对芬兰PEFC森林认证标准的修订过程进行了细致剖析。

为了回答研究问题，研究人员主要采用了定性研究方法。首先，他们于2022年10月至2023年1月期间，对参与标准修订工作的标准工作组（SWG）中的10名成员进行了12次半结构化访谈，并对访谈内容进行了转录和编码分析。其次，他们系统性地回顾并分析了标准工作组公开的会议纪要、公开听证会陈述摘要，以及芬兰环境研究所（Syke）和经济发展、运输与环境中心（ELY-Center）关于其退出PEFC修订过程的备忘录等文件。研究团队还基于修改自Sabatier和Harrinkari等人的七个政策核心信念主题，对参与标准修订的各方进行了倡导联盟的识别和分类。

4.1. PEFC政策子系统

芬兰PEFC标准修订进程于2019年3月启动，最终组成了一个由65个利益相关方组织参与的标准工作组（SWG）。该工作组在2019年至2021年间共举行了19次会议。工作组选举了主席，并成立了一个标准工作委员会（SWC），该委员会由六名森林工业代表和两名休闲及非木材森林利用协会代表组成，但没有环境利益团体的代表。此外，还设立了四个主题小组（TSG）来支持特定议题的讨论。草案标准在2020年经历了两轮在线公开听证。然而，修订过程后期，ELY-center、Syke、芬兰萨米议会和驯鹿牧民协会退出了SWG和整个进程，理由是标准未能满足生态可持续性要求且过程缺乏透明度。

4.2. 联盟、其信念、资源与约束

通过分析访谈对象对政策核心信念问题的回应，研究识别出三个明显的倡导联盟：林业联盟、环境联盟和社会联盟。林业联盟是最大且最强的联盟，其核心信念围绕森林的经济利用、林业部门的重要性以及标准需具备成本效益和实用性。环境联盟的核心信念则优先考虑生物多样性和水保护以及气候变化减缓，他们认为生态视角在谈判中被低估。社会联盟关注森林的休闲和多重利用功能，但在过程中扮演了次要角色。分析表明，林业联盟在决策权威、财务资源、信息和领导力等政策相关资源上占据绝对优势，这使其能够主导进程；而环境联盟尽管拥有科学专业知识，但其影响力有限；社会联盟则缺乏有效参与所需的资源。

4.3. 生态标准的变化

对2014年和2022年标准的具体比较发现，生态标准的修订幅度很小，且从生态角度看改进不足。例如，保留木（包括活立木和枯木）的相关标准有所加强，但其数量要求仍远低于生态研究认为必要的水平。缓冲带标准在宽度上略有提高，但又被允许进行择伐等规定所稀释。关于控制性燃烧的标准实际上被削弱了，因为接受更小的野火过火面积来替代主动燃烧，大大降低了森林主进行主动燃烧的责任。古老林标准则基本未变，甚至存在试图弱化其保护力度的动向。总体而言，除少数方面外，PEFC的生态标准并未超出芬兰现有法律的要求。

4.4. 影响生态标准严格性的因素

生态标准严格性受限的主要影响因素是林业联盟的主导地位。其核心信念优先考虑经济可持续性、成本效益和标准的可操作性，生态改进只有在不导致成本增加或收入减少的情况下才会被支持。环境联盟引入科学研究和倡导生物多样性的努力常常被忽视，其被排除在标准工作委员会（SWC）之外也削弱了其影响力。社会联盟则因资源有限而作用微弱。此外，环境利益相关方在进程后期的退出进一步使天平向经济利益倾斜。芬兰森林政策中林业利益长期占据主导地位的历史背景，也深刻影响了PEFC标准的修订过程。

4.5. 对PEFC原则的遵循情况

研究还评估了修订过程对PEFC国际组织设定的五项标准制定原则的遵循情况。分析发现，环境联盟被排除在SWC之外，有违“开放进程”和“均衡的利益相关方代表”原则。在“建立共同理解”方面，环境联盟的提案未能得到充分讨论。关于“持续改进”原则，部分标准有改进，但另一些标准（如控制性燃烧）被削弱，且整体生态绩效的提升存疑。在“透明度”方面，虽然主要文件公开，但一些背景材料未披露，限制了完全透明。

研究的讨论部分指出，PEFC标准修订过程中生态标准仅发生次要信念层面的微小变化，符合倡导联盟框架（ACF）关于政策稳定性的预期。要实现重大政策变革，需要联盟对现状不满且别无选择，而主导的林业联盟显然对现状较为满意。缺乏外部冲击（如欧盟生物多样性战略与森林管理的紧密联系不足）、谈判中信任缺失以及科学知识未能有效整合到决策中，也是导致变革有限的原因。与斯洛伐克通过共识建立信任的PEFC修订过程相比，芬兰的过程凸显了制度设计的重要性。研究认为，FSC的三 chamber（经济、环境、社会）治理结构可能更有助于平衡不同联盟的力量。

该研究的结论强调，芬兰PEFC标准修订过程虽然试图扩大森林政策议题的决策参与度，但未能为所有利益相关方提供平等的影响力。林业联盟凭借其历史积淀和资源优势继续主导进程，导致生态标准未能充分反映生态现实的紧迫性。为了更好地契合PEFC原则，研究者建议重新设计修订过程，确保所有联盟（特别是环境和社会联盟）在标准工作委员会（SWC）中有代表席位，保证参与的有效性；为外部专家意见的引入预留充足时间；主席应努力促进对所有提案的更公平讨论；必要时可考虑引入外部调解人以解决分歧。最后，研究警示，森林认证若被用作规避其他形式（如立法）监管的工具，其有限的积极效应可能在更广阔的层面上产生反效果。这项研究为理解市场驱动型环境治理机制的复杂性和局限性提供了宝贵的见解，对改进森林认证标准制定过程、促进真正可持续的森林管理具有重要的理论和实践意义。