从《条约时代》透视加拿大北方原住民土地诉求与自治协定的实施困境与北极治理启示

《Polar Record》：Treaty Time , Penikett Tony, (2025), Amazon, 292 p. ISBN 979-8280908789.

本书评介绍了Tony Penikett的政治自传《条约时代》，该书聚焦加拿大北方原住民土地诉求与自治协定（如1993年《总体最终协定》和《自治协定》）数十年来的谈判与实施历程。作者作为前育空地区总理和NDP党魁，分析了协定从"青年乐观"到"实施失败"的困境，归因于恶意抵制与管理不善，并提出将条约责任纳入官员誓词等改革建议，对理解北极治理中 Indigenous Peoples 作为"第三级政府"的权利嬗变具有重要参考价值。

　　

在广袤的加拿大北方地区，一场持续半个多世纪的政治实验正在悄然进行。自20世纪70年代以来，加拿大联邦政府、北方领地政府与原住民群体之间围绕土地所有权和自我治理权展开了一系列复杂谈判，最终产生了约20项现代条约协定。这些协定旨在解决历史遗留的土地诉求问题，并尝试构建一种新型的治理模式——让原住民组织成为与联邦、省/领地政府并列的"第三级政府"。然而，这些写在纸上的权利承诺，在现实中遭遇了怎样的挑战？为什么旨在实现和解的宏伟蓝图，在实践中却步履维艰？

这正是加拿大著名政治人物托尼·佩尼基特（Tony Penikett）在其政治自传《条约时代》中深入剖析的核心问题。作为育空地区前总理（1985-1992年）和新民主党（NDP）联邦主席，佩尼基特不仅是这些历史谈判的亲历者，更是一位敏锐的观察者。本书基于他多年撰写的论文集改编而成，虽然结构上偶有跳跃和重复，但为我们理解加拿大北方政治演变提供了独一无二的内部视角。

佩尼基特的政治生涯本身就是一部加拿大北方政治变迁的缩影。从英国移民至加拿大后，他最初在育空地区担任矿工，随后逐步崛起为工会代表和新民主党领袖。在担任育空总理期间，他直接负责与育空原住民（Yukon First Nations）就土地诉求和自治问题进行条约谈判。这段经历使他能够以"精明的实践者"和"博学的分析家"双重身份，深入剖析北方政治的本质。

本书特别关注1993年签署的《总体最终协定》（Umbrella Final Agreement）及随后的一系列《自治协定》（Self-Government Agreements，1993-2005）。这些协定标志着加拿大在处理原住民问题上采取了与美国阿拉斯加不同的路径——拒绝公司化模式，转而承认原住民组织作为治理体系中的正式组成部分。如今，原住民组织在加拿大北方拥有约50万平方公里的土地所有权，约占加拿大国土面积的40%。这一成就本身确实堪称"非凡"。

然而，佩尼基特坦诚地描述了自己的心路历程：从对这些协定的"青年乐观主义"逐渐转变为"对严重实施失败的悲伤"，最终仅保留"微弱希望"，期待未来领导者能更好地履行"国家的承诺"。这种转变的背后，是现代条约实施过程中面临的深层结构性难题。

在土地诉求方面，尽管原住民获得了大面积土地的所有权，但政府在共同管理（co-management）和争端解决等条款上的不愿或无力参与，导致许多承诺落空。在自治问题上，建立有意义的"第三级政府"更是知易行难。佩尼基特将这些问题归因于两大范畴：恶意（malice）和管理不善（mismanagement）。

具体而言，"恶意"表现为对原住民权利承认的持续抵制，以及加拿大为维护北方主权而产生的政治考量。"管理不善"则体现在政府机构对替代性争端解决方式不熟悉，以及官僚惰性的常规影响。特别是北方领地公共政府与原住民政府之间的管辖权划分问题，至今仍缺乏清晰可行的解决方案。

针对这些挑战，佩尼基特提出了具体建议：将"条约责任"纳入官员就职宣誓和授权书中；要求联邦和省级审计机构发布关于条约实施成败的年度报告。尽管他清醒地认识到实施这些措施的难度，但这正是他保留"微弱希望"的基础。

佩尼基特的分析深深植根于新民主党（NDP）的政治哲学——一个左倾政党，信奉类似于斯堪的纳维亚社会民主党的观点，包括对社会福利、民主辩论与对话、环境管理、可持续发展、法治以及良好治理的承诺。在北方背景下，这一愿景还包括对原住民与定居者社区之间和解理想的追求。然而，现实是残酷的：NDP在2025年大选后，在加拿大议会的代表席位从25席骤降至7席。这一事实暗示，尽管佩尼基特的观点具有进步性，但并不总是与北方或加拿大整体的政治现实相契合。

本书还深入探讨了北方领地（尤其是人口不足5万的育空地区）面临的特殊挑战。该地区四分之三居民为定居者（非原住民），经济依赖采矿、旅游业和转移支付，缺乏长期规划的稳定基础。更值得注意的是，虽然原住民组织在北极理事会（Arctic Council）等国际平台作为"永久参与者"（Permanent Participants）获得了发言权，但占北极人口四分之三的非原住民居民却缺乏相应的代表机制。佩尼基特支持原住民权益的进步，但也指出这种代表权不平衡导致了"民主赤字"。

在全书结尾，佩尼基特提出了一个宏大的愿景——"北极起源"（Arctic genesis）。他设问：北极地区解决共同关切的经验，是否能成为全球范式转变的基础？这种新意识以原住民与定居者社区的和解、民主辩论与对话、社会和平、对移民问题的长远视角、可持续发展和气候适应为特征。虽然这一愿景宏大而鼓舞人心，但在当今北极的现实条件下，实现它的实践路径仍不清晰。

主要技术方法概述

本书作为政治自传和政策研究，主要基于作者亲身参与的历史事件分析和文献研究。关键方法包括对加拿大最高法院1973年Calder案判决、1977年Berger委员会报告等法律文件的历史分析；对1971年《阿拉斯加原住民土地诉求解决法案》（Alaska Native Claims Settlement Act）的比较研究；对约20项现代条约/协定（特别是1993年《总体最终协定》和1993-2005年《自治协定》）的条款分析；以及作者作为谈判者（1985-1992年担任育空总理期间）的直接实践经验总结。

关于条约谈判的政治背景

佩尼基特详细描述了现代条约谈判兴起的政治背景。20世纪70年代，受阿拉斯加原住民土地诉求解决和Calder案判决影响，加拿大开始认真对待北方原住民的土地诉求和自治权利。这些谈判最终在80年代全面展开，经过漫长协商，形成了包括育空《总体最终协定》在内的约20项协议。佩尼基特指出，这些协议高度复杂，公众理解有限，他近年来一直致力于用清晰语言阐述协议主要内容。

实施挑战的具体表现

在土地诉求实施方面，问题主要出现在共同管理和争端解决机制上。政府机构经常不愿或无力充分参与这些程序，导致协议条款未能充分发挥作用。在自治实施方面，建立有效的"第三级政府"面临更多困难，包括管辖权划分不明确、资源不足以及政治意愿缺乏等问题。

问题根源的多维度分析

佩尼基特从政治、法律和行政三个维度分析实施问题的根源。政治层面，对原住民权利的抵制依然存在；法律层面，公共政府与原住民政府之间的管辖权划分缺乏先例；行政层面，官僚体系对新型治理模式不适应，惯性思维严重。

改革建议的可行性评估

作者提出的改革建议——将条约责任纳入官员誓词和授权书，要求审计机构发布条约实施报告——虽然直接针对问题核心，但佩尼基特也承认实施难度。这些措施需要政治勇气和制度创新，在当前的政治环境下挑战巨大。

北极治理的更广泛启示

最后，佩尼基特将讨论提升到整个北极地区的层面。他指出，虽然原住民在努纳武特和格陵兰等某些北极辖区占多数，但就整个北极而言，约四分之三居民是非原住民。这种人口结构使得代表权问题尤为复杂，也是北极治理需要解决的核心问题之一。

《条约时代》的价值不仅在于它提供了加拿大北方政治的第一手资料，更在于它提出了一个根本性命题：如何在多元文化的社会中构建真正包容的治理体系？尽管佩尼基特对当前实施状况评价谨慎，但他指出的方向和提出的具体建议，为所有关注北极治理和原住民权利的人士提供了宝贵的思想资源。本书提醒我们，从纸上协议到实质改变，需要的不仅是法律条文，更是持续的政治承诺和制度创新。