美国健康结账政策的制定路径：基于加州伯克利与佩里斯的案例比较研究

《Public Health Nutrition》：Enacting Healthy Checkout Policies: Lessons from Berkeley and Perris, California

本刊推荐：为应对超市结账区不健康食品营销导致的冲动性消费问题，研究人员针对美国首批健康结账条例（HCO）的制定过程开展质性案例研究。通过金登多源流框架分析发现，政策成功颁布的关键在于前期食品政策经验、社区组织能力建设、精准的政策设计框架以及有效应对行业反对。研究为全球健康零售产品摆放政策提供重要实践启示。

　　

当你推着购物车在超市结账通道排队时，是否曾因货架上诱人的糖果、薯片和含糖饮料而冲动消费？研究表明，超市结账区70%的食品饮料都不健康，这些精心摆放的商品正是食品企业支付高额“上架费”的结果。这种营销策略尤其对儿童和家长构成健康威胁，而在低收入和少数族裔社区，不健康食品的促销更为普遍。尽管英国通过自愿性标准尝试改善结账区食品环境，但美国尚无连锁超市主动采取全面措施。在这一背景下，加州伯克利市和佩里斯市先后颁布了美国首个强制性健康结账条例（Healthy Checkout Ordinances, HCOs），要求大型超市在结账区摆放符合营养标准的健康食品。这项开创性政策如何从构想变为现实？《Public Health Nutrition》最新发表的案例研究为我们揭示了政策制定背后的关键因素。

为深入探究首批健康结账政策的制定过程，研究人员采用质性案例比较设计，运用金登多源流框架（Kingdon's Multiple Streams Framework, MSF）， triangulating（三角验证）城市档案、倡导材料和关键知情者访谈数据。研究团队在2023年2月至5月期间访谈了18位参与政策制定的关键人物，包括社区组织成员、地方倡导者、全国性非政府组织代表、市议员和城市工作人员。所有访谈均进行录音并逐字转录，使用MaxQDA 22.6.1软件按照多源流框架的主题进行编码分析，并通过文档记录进行事实三角验证。

研究结果通过对比两个城市的政策制定时间线和关键事件，揭示了健康结账政策从问题识别到最终颁布的完整过程。

健康结账条例在伯克利与佩里斯的制定方案

政策流中，两市官员分别起草了健康结账条例的具体条款。伯克利采用简明的营养标准，禁止所有含糖饮料和人工甜味剂饮料，限制每份食品中添加糖≤5g、钠≤200mg。而佩里斯最初的标准更为复杂，按包装而非每份计算营养含量，允许低热量饮料，并免除水果、蔬菜等健康食品的营养限制。在商店适用标准上，伯克利涵盖面积>2,500平方英尺且拥有≥25线性英尺食品陈列区的商店（包括药店），佩里斯则限定为销售杂货的商店，排除小企业。最关键差异在于结账区域的定义：伯克利包含整个结账通道及端架，佩里斯修订后仅限收银机6英尺范围内。

伯克利健康结账条例时间线

伯克利的政策制定得益于其进步政策传统，特别是2015年颁布的美国首个苏打税（soda tax），其税收资助的委员会要求社区组织参与食品环境政策工作。2016年，美国公共利益科学中心（CSPI）在湾区研讨会提出健康结账理念，促成联盟形成。湾区社区资源组织获得资助后，开展公民科学研究，发现80%结账区食品不健康，95%居民支持HCO。青年主导的倡导活动通过四次会议详细讨论政策细节，2020年9月获全票通过，未遭遇明显行业反对。

佩里斯健康结账条例时间线

佩里斯作为工薪阶层为主的拉丁裔多数城市，缺乏伯克利那样的苏打税资金支持，但其公共卫生部门与社区组织网络紧密合作。2022-2023年，公共健康倡导者组织向市议会提出HCO理念，2023年2月全票通过。然而政策生效后，加州杂货商协会（California Grocers Association）和连锁超市发起强烈反对，质疑政策可行性和经济影响。市议会最终通过修正案，将结账区域限制缩至收银机6英尺内，并简化营养标准，使政策效力大打折扣。

政策与政治流——支持HCO联盟的组织能力

两市的社区组织均展现出强大动员能力，通过请愿、民意调查和议会发言汇聚社区支持。伯克利青年以亲身经历阐述不健康营销对儿童的影响，而佩里斯倡导者则通过社区活动收集支持承诺。本地健康数据（如健康影响报告）为政策必要性提供了有力证据。

政策流——撰写HCO的技术挑战

定义结账区域成为主要技术难点。伯克利倡导者通过实地测量和与友好零售商协商，确定了可行方案；佩里斯则因行业压力妥协，大幅缩小适用范围。营养标准的制定需平衡科学严谨性与执行可行性，伯克利选择简洁标准，佩里斯则预设更严格条款为谈判留余地。

政治流——预防和克服食品行业反对

行业反对程度因策略而异。伯克利倡导者吸取苏打税经验，低调接触独立零售商，避免提前引发行业关注；佩里斯则主动接触所有商店，反而引发贸易协会组织化反对。伯克利议员将行业反对信视为标准策略不予妥协，而佩里斯则通过修正案回应了行业7/10的修改要求。

问题流——HCO的战略框架

两市均将HCO定位为保护儿童免受 predatory marketing（掠夺性营销）和 impulse buying（冲动购买）影响的解决方案。伯克利议员强调结账区垃圾食品迫使家长做出“艰难选择”，佩里斯议员则以亲身经历说明在排队时教育孩子健康选择的不可行性。

研究表明，健康结账政策的成功颁布需要多重条件支撑：前期食品政策创新经验为社区组织和政府机构积累了必要能力；精准的政策设计需平衡科学性与可行性；对行业反对的预期和管理策略直接影响政策最终形态。伯克利的经验表明，与独立零售商合作、保持低调推进策略可有效减少阻力；而佩里斯的教训提示，面对组织化行业反对时，需提前明确政策底线并准备应对误导信息。

这项研究为全球健康零售政策提供了重要启示。随着伯克利HCO评估显示结账环境健康程度显著提升且合规率达83%，更多辖区可借鉴其经验。特别是伯克利简洁全面的政策框架、以青年为主导的倡导策略、与小型零售商的合作模式，均为后续政策制定者提供了可行路径。健康结账政策作为多层次食品环境干预的重要组成部分，不仅有望改善饮食健康，更具备促进健康公平的潜力，尤其惠及低收入和少数族裔社区。未来研究需关注不同规模辖区、不同政治环境下HCO的适应性和有效性，为构建更健康的食品环境提供持续证据支持。