综述：中国可持续的、适合老年人的城市与社区：对国家政策的范围评估与叙述性分析

《The Lancet Regional Health - Western Pacific》：Sustainable age-friendly cities and communities in China: a scoping review and narrative assessment of national policies

本文系统梳理2020-2024年中国老龄化与气候适应相关政策，发现两领域政策框架平行且协调不足，提出整合治理机制与协同效益评估体系的建议。

　　中国正面临由气候变化、人口老龄化和快速城市化共同交织所带来的重大公共健康挑战。这一背景下，研究中国国家政策如何塑造可持续的适老化城市与社区（Age-Friendly Cities and Communities, AFCC），并探讨地方层面的创新实践，对于提升老年人的生活质量、增强城市气候适应能力具有重要意义。本文通过梳理2020年至2024年间发布的125份国家层面政策文件，结合地方创新案例，分析了当前政策体系中年龄友好与可持续性之间的互动关系，揭示了政策执行中的问题与改进方向。

### 人口老龄化与城市化对公共健康的双重影响

中国的人口老龄化趋势正在加速，截至2023年，65岁及以上人口已超过2.1亿，占全国人口的15.4%。预计到2035年，60岁及以上老年人口将突破4亿，占总人口的30%以上，标志着中国正式进入人口老龄化严重阶段。随着人均寿命的延长和生育率的下降，这一趋势对社会经济结构和公共政策提出了更高要求。与此同时，中国作为全球城市化速度最快的国家之一，2001年至2018年间占全球城市扩张总量的47.5%。城市化进程带来了诸多环境和社会问题，如资源紧张、交通拥堵、环境污染和生态退化，进一步加剧了老年人面临的健康风险。

城市化与气候变化的双重影响使得老年人群体成为特别脆弱的群体。例如，频繁的热浪增加了老年人的死亡率，城市热岛效应加剧了慢性病的发生，而高密度、高层建筑则可能影响老年人在灾害中的疏散和医疗救助效率。此外，城市化带来的生活方式变化也影响了老年人的日常活动能力，如步行便利性、交通可达性、社区绿化程度等，这些因素都与老年人的健康状况和生活质量密切相关。

### 政策体系中的平行发展与协同不足

尽管国家层面的政策在一定程度上回应了老龄化和可持续发展的双重挑战，但当前政策体系中仍存在明显的分割现象。国家层面的适老化政策主要聚焦于提高医疗资源的可及性、完善社会福利体系、推动智慧健康服务等，以改善老年人的生活质量。而可持续性政策则更倾向于生态环境的修复、绿色建筑的推广、碳中和目标的实现等，旨在提升城市的气候适应能力。这种政策领域的分割导致了政策执行中的协同不足，例如，虽然绿色基础设施建设在一定程度上可以改善城市微气候，减少热岛效应，但这些措施往往未与适老化目标紧密结合，未能充分考虑老年人的特殊需求。

此外，政策实施过程中还面临行政体系的碎片化问题。适老化政策主要由民政部和国家卫生健康委员会主导，而可持续性政策则更多由生态环境部和住房和城乡建设部负责。尽管国家发展和改革委员会在两个领域均有参与，但政策之间的协同仍显不足。这种行政分割不仅限制了政策的整合效果，也导致了资源分配的重复和效率低下，影响了政策的整体执行效果。

### 地方层面的创新实践与潜在机遇

在国家政策框架的基础上，地方层面的创新实践为整合适老化与可持续性提供了重要契机。例如，一些城市已经开始实施“15分钟生活圈”模式，即在城市规划中将基本服务设施（如医疗、教育、商业）集中在一个步行或骑行15分钟可达的范围内，这不仅提升了老年人的生活便利性，也促进了绿色基础设施的建设。此外，一些地方还推出了“一老一小”模式，通过跨代互动空间的建设，将老年人与儿童的服务需求相结合，从而实现资源的高效利用。

在应对气候变化方面，地方层面的创新同样值得关注。例如，海绵城市项目通过建设雨水花园、透水路面等绿色基础设施，有效缓解了城市内涝问题，同时也为老年人提供了更安全、舒适的户外活动环境。此外，北京的口袋公园、上海的苏河步道等项目在改善城市微气候的同时，也增强了老年人的活动能力和社交机会。这些地方实践表明，通过政策创新，可以实现适老化与可持续性的双重目标，为国家层面的政策提供有益借鉴。

### 政策整合的必要性与挑战

政策整合是应对人口老龄化与气候变化双重挑战的关键。一方面，适老化政策需要更加注重生态环境的改善，例如，将绿色空间的建设纳入城市更新计划，以提升老年人的户外活动能力。另一方面，可持续性政策也应考虑老年人的健康需求，例如，在基础设施建设中融入无障碍设计，以确保老年人能够安全、便利地使用城市资源。然而，当前政策体系中仍存在诸多障碍，包括缺乏统一的评估指标、政策执行的分散化、以及地方层面的资源分配不均。

此外，政策整合还面临文化和社会结构的挑战。在中国，传统的孝道文化强调家庭在老年人照护中的核心作用，但在快速城市化背景下，家庭结构的变化使得这种传统模式难以持续。因此，政策设计需要更加注重社区层面的参与，鼓励老年人与年轻人之间的互动，以构建更加包容和可持续的城市环境。同时，老年人在数字素养、隐私保护等方面也面临挑战，这需要政策制定者在推进智慧城市建设的同时，充分考虑老年人的需求。

### 未来发展方向与建议

为了实现适老化与可持续性的有效整合，未来政策应从以下几个方面进行优化：

1. **建立跨部门协调机制**：通过设立专门的协调机构，整合民政、卫生、生态、交通等多个部门的资源，确保政策目标的一致性和执行的协同性。例如，将老年人健康风险评估纳入气候适应规划，或推动双功能基础设施的建设，如在绿色空间中融入老年人活动设施。

2. **推动地方试点与经验推广**：鼓励地方政府在政策执行中探索创新模式，并通过经验分享和政策复制，推动这些模式在全国范围内的应用。例如，推广“15分钟生活圈”模式，或在更多城市实施海绵城市项目，以提升城市的气候适应能力。

3. **加强政策评估与数据共享**：建立统一的政策评估体系，将适老化与可持续性指标纳入同一框架，以衡量政策的综合效果。同时，推动数据共享机制，确保不同部门之间的信息互通，提高政策执行的透明度和效率。

4. **注重区域差异与本地化调整**：不同地区的老年人面临的问题和需求存在显著差异，政策设计应充分考虑这种区域差异，制定因地制宜的解决方案。例如，在农村地区，应优先考虑基础设施的改善和老年人的健康服务可及性；而在大城市，则应更加注重老年人的参与和社会融合。

5. **促进社会参与与社区治理**：通过鼓励社区居民、企业和非政府组织的共同参与，推动气候适应和适老化政策的落地。例如，组织社区志愿者团队，参与老年人的健康管理和社区活动，或利用数字平台，提高老年人的健康信息获取能力。

6. **加强技术应用与创新**：利用人工智能、大数据等新兴技术，提升老年人的健康管理和城市服务的智能化水平。例如，通过智能健康监测系统，实现对老年人健康状况的实时监控；通过绿色建筑技术，改善老年人的居住环境，提升其生活质量。

7. **推动绿色经济与银色经济的结合**：在政策制定中，应更加注重绿色经济与银色经济的融合，例如，通过发展老年友好型旅游、健康产品等产业，既促进经济增长，又提升老年人的健康水平。

### 结论

中国在应对人口老龄化和气候变化方面已经取得了一定的进展，但政策体系仍存在明显的分割和协同不足的问题。通过加强政策整合、推动地方创新、注重区域差异、促进社会参与和技术创新，可以有效提升老年人的生活质量和城市的可持续发展能力。未来，政策制定者应更加注重跨部门协作和数据共享，推动健康与气候议题的深度融合，以实现更加包容、韧性和可持续的城市发展。