环境政策实施的障碍：爱尔兰背景下的利益相关者认知

《Journal of Environmental Policy & Planning》：Barriers to environmental policy implementation: stakeholder perceptions in the context of Ireland

本研究以爱尔兰为案例，通过访谈34名利益相关者，识别出环境政策实施中的五大跨领域障碍：能力限制、政策不一致、资金不足、政治优先事项竞争和规划延迟。分析表明，这些障碍通过设计阶段与交付阶段的相互作用，形成系统性制约。建议采用全政府策略，整合跨部门协作、优化资源配置、强化政策协同，并改革规划流程以应对欧盟多层级治理挑战，为其他成员国提供参考。

　　### 环境政策实施障碍的系统分析：以爱尔兰为例

在全球范围内，环境政策已经被纳入各种政治制度之中，然而，环境退化现象依然存在，这表明政策实施失败是影响环境治理效果的重要因素之一。特别是在欧洲联盟（EU）成员国中，虽然近年来各国在环境政策方面取得了显著进展，但关于政策实施障碍的研究仍然不足。本研究以爱尔兰作为一个“高承诺、高挑战”的案例，通过分析34位利益相关者的访谈，揭示了环境政策实施过程中面临的五大核心障碍：能力约束、政策不一致、财政限制、竞争性政治优先事项和规划延误。这些障碍在政策设计与执行阶段相互交织，影响了环境政策的整体成效。我们提出了一种全政府层面的策略，以同时应对多个障碍，为爱尔兰及其他面临多层级治理挑战的国家提供了切实可行的政策改进路径。

### 环境政策实施的重要性与挑战

随着全球环境问题的日益加剧，如气候变化、生物多样性丧失和污染，各国纷纷承诺更加雄心勃勃的环境目标，并将相关政策嵌入到其政治体系之中。尽管如此，全球仍未达到环境可持续性的理想状态。联合国生物多样性与生态系统服务政府间科学政策平台（IPBES）和政府间气候变化专门委员会（IPCC）的报告指出，当前的环境政策在设计和实施之间仍存在显著差距。在欧盟成员国中，环境政策实施的失败常被视为一个关键问题，尤其是在需要协调国家政策与欧盟义务的背景下。爱尔兰作为一个具有高度环境承诺的国家，其政策实施阶段被视为“阿喀琉斯之踵”，即在执行欧盟关于废弃物、水资源和生物多样性等领域的指令时面临较大挑战。

### 研究方法与案例选择

本研究采用定性分析方法，以单一案例研究的形式，结合半结构化访谈和主题分析，旨在识别爱尔兰国家环境政策承诺实施中的障碍及其解决路径。研究对象涵盖了政府和州机构、非政府组织（NGO）、学术界、媒体和工业界等不同利益相关者，以确保分析的全面性和代表性。访谈内容覆盖了九个环境政策领域，包括气候、自然与生物多样性、废弃物与循环经济、水资源与海洋、空气质量、交通、建筑、能源和农业与林业。通过这种方式，研究能够揭示不同政策领域之间的相互作用，并为其他欧盟成员国提供借鉴。

爱尔兰作为一个小国，在其经济发展和加入欧盟的背景下，立法能力得到了显著增强。特别是在2020年，随着绿色政党与其他主要政党的联合执政，爱尔兰的环境立法进入了一个新的阶段。该政府在2020年发布的《政府计划》中包含了近300项与环境相关的承诺，其中包括具有法律约束力的国家碳预算制度、年度气候行动计划和新的国家生物多样性行动计划。然而，尽管有这些承诺，爱尔兰在环境治理方面仍面临诸多挑战，如温室气体减排目标未能达成、水资源质量下降以及经济增长与可持续发展之间的矛盾。这些挑战凸显了环境政策实施的重要性，也说明了在政策设计与执行过程中存在的系统性障碍。

### 环境政策实施障碍的分类与分析

研究发现，环境政策实施障碍主要分为五个方面：能力约束、政策不一致、财政限制、竞争性政治优先事项和规划延误。这些障碍不仅影响政策的执行效果，还可能对政策的制定产生间接影响。其中，能力约束是最常被提及的障碍，有56%的受访者指出，政府和州机构在环境政策方面的专业能力和人力资源存在不足。这一问题在政策设计阶段尤为明显，因为政策制定需要专业知识和人力资源支持。例如，一些受访者提到，由于缺乏足够的专业人员，政策制定和跨部门协调变得困难。在政策执行阶段，能力不足同样影响了多个领域，如建筑改造、可再生能源发展和水资源管理。

政策不一致也是一个关键障碍，有50%的受访者指出，政策制定和执行过程中存在部门间责任划分不清、协调不足的问题。例如，生物多样性政策由一个部门负责，但资金支持却来自另一个部门，这种碎片化的责任结构使得政策难以有效执行。此外，政策不一致还可能影响不同政策领域的协同作用，特别是在需要跨部门合作的领域，如水资源管理、气候行动和生物多样性保护。这种不一致不仅存在于爱尔兰，也出现在其他欧盟成员国，如希腊和西班牙，它们在环境政策执行过程中也面临类似的挑战。

财政限制是另一个重要障碍，有35%的受访者指出，资金短缺和公共支出规则的限制影响了环境政策的实施。在政策设计阶段，财政限制可能导致资源分配不足，从而影响政策的可行性。例如，一些受访者提到，由于资金不足，某些环境项目难以获得批准或实施。在政策执行阶段，财政限制可能影响环境援助计划的参与度和实施效果，如农业可持续性支持和咨询计划。此外，爱尔兰的环境支出占国内生产总值的比例较低（0.6%），而欧盟平均水平为1–2%，这表明财政支持对于实现环境政策目标至关重要。

竞争性政治优先事项是影响环境政策实施的重要因素，有35%的受访者提到，政治决策往往优先考虑经济利益而非环境目标。这种倾向可能导致某些环境政策的实施被延迟或削弱，如海洋保护措施和生物多样性政策。此外，政治周期较短也加剧了这一问题，因为政策制定和执行需要较长的时间框架，而政治周期的不确定性可能导致环境政策缺乏连贯性。在爱尔兰，一些利益相关者指出，农业等关键行业对政策制定和执行产生了显著影响，因为这些行业在经济中占据重要地位，但其发展可能与环境目标产生冲突。例如，一些受访者提到，农业部门对水资源污染治理的阻力较大，这可能影响政策的实施效果。

规划延误是另一个显著障碍，有29%的受访者指出，复杂的规划规则和行政结构导致了环境政策实施的延迟。在政策设计阶段，规划延误可能影响可再生能源项目和建筑改造计划的进展。而在政策执行阶段，规划延误可能表现为安伯尔规划局（An Bord Pleanála）的积压案件、规划人员短缺以及司法审查程序的拖延。这些问题在其他欧盟成员国中也有所体现，如希腊和西班牙，它们在环境项目审批过程中同样面临规划延误的挑战。因此，规划延误不仅影响环境政策的执行效率，还可能与其他障碍相互作用，加剧系统性风险。

### 障碍之间的相互作用与系统性影响

研究发现，这些障碍并非孤立存在，而是相互交织，共同影响环境政策的实施效果。例如，财政限制和能力不足可能加剧规划延误，而政策不一致和竞争性政治优先事项可能影响政策设计和执行的连贯性。以爱尔兰的《水框架指令》为例，部门间责任划分不清、资源不足和对经济利益的优先考虑，共同阻碍了政策的制定和执行，最终导致欧盟法院的干预。这表明，环境政策实施障碍往往是系统性的，需要采取综合性的解决方案。

此外，这些障碍在不同政策领域中表现出不同的影响。例如，能力不足可能在多个领域同时出现，而政策不一致则可能在特定领域更为突出。因此，针对不同障碍的解决方案需要结合政策设计和执行的实际情况，以确保政策的连贯性和有效性。研究还指出，政策实施障碍的相对重要性可能因不同政治、经济或环境条件而变化，因此，未来的政策研究应更加关注不同背景下障碍的动态变化。

### 策略与建议：多维度的解决方案

为了应对上述障碍，本研究提出了五项策略，旨在通过多维度的干预措施，提升环境政策的实施效果。首先，提升组织能力是解决能力约束的关键。通过招聘或重新分配人员、提供有针对性的培训以及优化现有资源的使用，可以有效缓解人力资源短缺的问题。其次，增强跨部门合作是解决政策不一致和规划延误的重要手段。通过建立综合性的治理结构、促进利益相关者之间的沟通和协作，可以提高政策的协调性和执行效率。

第三，强化财政机制是解决财政限制和规划延误的有效途径。通过战略性资金分配、财政激励措施（如税收和补贴）以及优先投资具有协同效益的政策领域，可以缓解资金不足的问题。第四，调整政治优先事项是解决政策不一致和竞争性政治障碍的重要策略。通过培养长期的政策承诺、对齐激励机制以及加强政策宣传，可以减少环境问题的政治化，促进政策的稳定实施。最后，优化规划流程是解决规划延误和能力约束的关键。通过引入法定的决策时间表、提升地方政府的规划能力以及加强公众参与，可以提高规划效率，减少政策实施中的拖延。

### 结论与未来研究方向

本研究通过分析34位利益相关者的访谈，揭示了环境政策实施过程中面临的五大障碍，并提出了相应的解决方案。研究结果表明，这些障碍在政策设计和执行阶段相互交织，影响了环境政策的整体成效。爱尔兰作为一个小国，在多层级治理背景下，其环境政策实施的挑战具有一定的代表性，为其他欧盟成员国提供了重要的借鉴。

然而，研究也存在一定的局限性。例如，虽然访谈样本覆盖了多个利益相关者，但数据仅反映了一个时间点的情况，缺乏长期跟踪的视角。此外，研究未能深入探讨环境问题政治化的具体机制和影响，这为未来的研究提供了方向。未来的研究可以进一步分析不同政治环境下障碍的动态变化，探索如何通过多层级治理框架提高环境政策的实施效果。同时，可以结合更广泛的政策评估框架，如“能力、政策和过程”视角，以更全面地理解环境政策实施的复杂性。

本研究的结论强调了环境政策实施障碍的系统性和跨领域性，表明仅依靠单一领域的干预措施难以取得实质性进展。因此，政策制定者和执行者需要采取更加综合的策略，以应对环境政策实施中的多重挑战。通过提升组织能力、增强跨部门合作、优化财政机制、调整政治优先事项和改进规划流程，可以有效缓解环境政策实施障碍，提高政策的执行力和效果。这些策略不仅适用于爱尔兰，也为其他面临类似挑战的国家提供了重要的参考。