全球森林治理中的创新与困境——通往无森林砍伐世界的艰难之路：特刊导言

《Ecological Economics》：Innovations and Dilemmas in Global Forest Governance - The Tortuous Pathway toward a Deforestation-free World: Introduction to the Special Issue

有效治理热带森林砍伐需结合强制措施与再分配机制，三代政策框架演变揭示从软法到自愿标准再到强制性立法的转型，强调需超越碳与商品视角，整合社会文化、生态及公平维度。

　　热带森林的消失仍然是当今全球最紧迫的社会生态挑战之一。尽管过去几十年国际社会在规范森林利用和商品贸易方面做出了诸多努力，但这一问题仍未得到根本解决。本文作为特刊“无森林砍伐贸易：生产国的全球治理挑战与社会环境影响”的编辑文章，旨在介绍该特刊的背景，并将其贡献置于全球森林治理的历史演变框架之中。我们区分了三种“治理代”：第一代基于国家间软法和对主权与全球共有资源的争议性理解；第二代以自愿标准、私人认证以及通过REDD+将森林纳入全球气候治理为核心；第三代则正在形成，以强制性的需求端监管（如欧盟森林砍伐法规）和再分配性倡议（如热带森林永远基金）为特征。通过话语框架的分析视角，我们展示了叙述的变化如何塑造治理制度。我们认为，直接针对森林砍伐主要驱动因素的地域性措施比通过全球商品链干预的需求端监管更有可能遏制森林砍伐。然而，这些措施需要全球再分配机制的支持，以促进执行。特刊的贡献强调了混合策略的必要性，即将监管措施与合作再分配和对依赖森林的人民的认可相结合。我们得出结论，有效的全球森林治理需要重新定义森林，超越碳和商品的范畴，同时承认其社会文化、生态和正义维度。

热带森林被视为地球上最有价值且最易受威胁的生态系统之一。森林砍伐的驱动因素多种多样，但商品生产始终是其中至关重要的因素之一。Pendrill等人（2022）估计，超过90%的热带森林清理最终都转化为农业用地。目前，全球农业企业和大型超市集团主导了源自原森林区域的热带商品价值链，例如牛肉、大豆、棕榈油、可可、橡胶、咖啡或木材。商品市场具有高度的全球性，通过实物和资本流动将消费者与遥远地区的土地利用变化联系起来（Hoang和Kanemoto，2021；Masolele等人，2024）。

过去50年间，多边组织已投入大量政策工具，旨在避免与森林利用和商品生产相关的森林砍伐。这些政策始于1973年《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）的签署，随后在20世纪80年代末期成立了国际热带木材组织（ITTO）。之后出现的其他举措将在下文描述。为保护森林所采取的策略可以被视为在强制性要求与经济激励之间的一种平衡，即“胡萝卜与大棒”的结合。然而，尽管有大量努力，建立一个应对热带森林丧失的连贯全球治理制度仍未能实现，而热带森林砍伐依然是一个非常突出的全球性问题。

本文的两个主要目标。首先，考察旨在应对热带森林砍伐的全球治理制度的历史演变。为此，我们采用话语框架的分析视角，借鉴社会表征理论（Buijs等人，2011）的见解。通过区分三种连续的“政策代”，我们批判性地评估话语的演变如何塑造并继续塑造这些治理制度和政策工具。其次，我们旨在总结特刊中文章所传达的经验教训。虽然我们不声称对所有贡献进行详尽分析，但我们将这些内容整合到关于如何利用研究成果来解读新兴国际政策工具和治理框架的讨论中。

此外，本文特别关注两项当代政策创新：欧盟森林砍伐法规（EUDR）和热带森林永远基金（TFFF）。这些案例为我们提供了独特的视角，以反思通过合法的全球治理安排实现无森林砍伐生产与贸易的更广泛挑战。

文章的结构如下。第二部分介绍分析框架，重点探讨话语框架在塑造治理制度中的作用。第三部分分析第一代全球森林政策，涵盖从1992年里约环境与发展大会（UNCED）到2000年联合国森林论坛（UNFF）的建立，这一阶段以软法的主导和围绕森林主权的政治紧张局势为特点。第四部分讨论第二代政策，以自愿标准、私人认证体系以及通过REDD+等工具将森林政策融入全球气候治理为标志。第五部分探讨第三代政策，其特点是向强制性的公共监管和全球财政再分配转变，分别以EUDR和TFFF为例。第六部分综合特刊贡献的主要经验教训，与我们的话语框架进行对话。最后，第七部分总结从经验教训中获得的更广泛启示，特别是如何在监管“大棒”与合作“胡萝卜”之间取得平衡，以及如何超越商品价值重新定义热带森林。

治理不仅涉及权力和利益的调动，还涉及社会意义的构建。治理制度和政策深受不同行为者对问题的话语构建和规范性解释的影响。它们源自特定的看待和表达世界的方式，包括所谓的“问题政治本体论”。这一术语指的是现实的感知如何决定政策。治理制度和政策的形成往往与对森林砍伐问题的特定理解密切相关，这些理解通过话语的演变而不断调整。因此，理解话语框架对于分析全球森林治理的演变至关重要。

第一代国际森林政策涵盖了从1992年里约环境与发展大会（UNCED）到2000年联合国森林论坛（UNFF）的建立。尽管UNFF仍在运作，但其对全球森林治理结构的影响力依然有限。最初，各方来到UNCED时，希望创建一个全球性的森林公约，以应对森林砍伐问题。然而，由于政治分歧和对主权的争议，这一目标未能实现。因此，UNCED的结果主要是达成一些非约束性的协议，如《生物多样性公约》（CBD）和《气候变化框架公约》（UNFCCC）。这些协议虽然具有重要的象征意义，但缺乏具体的实施机制，导致全球森林治理的进展缓慢。

与此同时，由于国家间进程的局限性，这一时期也见证了私人治理倡议的兴起。在国际热带木材组织（ITTO）未能取得实质性进展的情况下，国际环保组织开始探索替代机制。这些机制包括通过自愿性标准和认证体系来推动森林保护，例如森林管理委员会（FSC）和雨林联盟（RA）。这些私人治理倡议在一定程度上填补了国际政策的空白，但也面临执行力度不足和缺乏统一标准的问题。此外，这些机制往往受到市场导向的影响，使得森林保护更多地与经济利益挂钩，而非社会和生态价值。

第二代政策以自愿性标准、私人认证体系以及通过REDD+等工具将森林政策纳入全球气候治理为核心。这一阶段的政策发展受到对森林保护与气候变化之间关系的重新认识的推动。REDD+（减少毁林和森林退化造成的排放）作为一项重要的国际政策工具，旨在通过减少森林砍伐和退化来降低温室气体排放。这一政策框架将森林视为全球气候治理的重要组成部分，强调通过市场机制和经济激励来促进森林保护。然而，REDD+的实施也面临诸多挑战，包括如何确保资金的有效使用、如何避免对森林依赖社区的负面影响，以及如何在不同国家之间建立协调一致的政策标准。

此外，第二代政策还强调通过自愿性标准和认证体系来推动森林保护。这些体系通常由私营机构或非政府组织主导，旨在通过市场机制激励企业采用可持续的森林管理实践。例如，FSC和RA等认证体系要求企业遵守特定的环境和社会标准，以确保其供应链的可持续性。然而，这些自愿性机制的有效性往往受到市场导向的限制，使得森林保护更多地依赖于企业的经济利益，而非社会和生态价值。因此，第二代政策在一定程度上推动了全球森林治理的进展，但其效果仍受到执行力度和政策协调的制约。

第三代政策则正在形成，其特点是向强制性的公共监管和全球财政再分配转变。这一阶段的政策发展受到对森林保护与全球治理之间关系的重新认识的推动，强调通过国家间的法律和政策协调来实现更有效的森林治理。例如，欧盟森林砍伐法规（EUDR）是一项具有强制性的法规，要求进口商确保其进口商品不涉及非法森林砍伐。这一法规通过设定严格的监管标准，推动了全球供应链的透明化和可持续性。然而，EUDR的实施也面临诸多挑战，包括如何确保其在非欧盟国家的有效执行、如何协调不同国家的监管框架，以及如何避免对依赖森林的社区造成负面影响。

此外，第三代政策还强调通过全球财政再分配来支持森林保护。例如，热带森林永远基金（TFFF）是一项旨在通过财政激励来促进森林保护的国际基金。这一基金通过提供资金支持，鼓励各国采取更积极的森林保护措施，以减少森林砍伐。然而，TFFF的实施也面临诸多挑战，包括如何确保资金的有效使用、如何避免对依赖森林的社区造成负面影响，以及如何在不同国家之间建立协调一致的政策标准。

通过分析这三代政策的演变，我们可以看到全球森林治理的进展和挑战。第一代政策主要依赖于软法和政治协商，但由于缺乏具体的实施机制，其效果有限。第二代政策则通过自愿性标准和认证体系，将森林保护与市场机制相结合，但其有效性仍然受到执行力度和政策协调的制约。第三代政策则强调强制性的公共监管和全球财政再分配，以实现更有效的森林治理，但其实施也面临诸多挑战。因此，全球森林治理的演变反映了对森林保护问题的不同理解，以及如何通过不同的政策工具来应对这一问题。

特刊的贡献强调了混合策略的必要性，即将监管措施与合作再分配和对依赖森林的人民的认可相结合。这种混合策略旨在通过多方面的努力，实现更有效的森林保护。例如，一些国家采取了严格的法律和政策措施，以遏制森林砍伐，而另一些国家则通过财政激励和合作机制，鼓励企业采用可持续的森林管理实践。此外，一些国家还通过社会和文化层面的措施，承认森林依赖社区的权利，以促进森林保护的公平性和可持续性。

从特刊的贡献中，我们获得了许多重要的经验教训。首先，我们需要认识到森林保护问题的复杂性，以及如何通过不同的政策工具来应对这一问题。其次，我们需要理解话语框架在塑造全球森林治理制度中的作用，以及如何通过话语的演变来调整政策的方向。第三，我们需要认识到全球财政再分配在支持森林保护中的重要性，以及如何通过财政激励来促进森林保护的公平性和可持续性。第四，我们需要理解国际合作在推动全球森林治理中的必要性，以及如何通过协调一致的政策框架来实现更有效的森林保护。

此外，特刊的贡献还强调了如何通过政策创新来推动全球森林治理的进展。例如，欧盟森林砍伐法规（EUDR）和热带森林永远基金（TFFF）作为两项重要的政策创新，为我们提供了独特的视角，以反思如何通过合法的全球治理安排实现无森林砍伐的生产与贸易。EUDR通过设定严格的监管标准，推动了全球供应链的透明化和可持续性，而TFFF则通过财政激励，鼓励各国采取更积极的森林保护措施。这些政策创新在一定程度上推动了全球森林治理的进展，但其实施仍面临诸多挑战。

从特刊的贡献中，我们还可以看到全球森林治理的未来方向。首先，我们需要认识到森林保护问题的多维性，以及如何通过不同的政策工具来应对这一问题。其次，我们需要理解话语框架在塑造全球森林治理制度中的作用，以及如何通过话语的演变来调整政策的方向。第三，我们需要认识到全球财政再分配在支持森林保护中的重要性，以及如何通过财政激励来促进森林保护的公平性和可持续性。第四，我们需要理解国际合作在推动全球森林治理中的必要性，以及如何通过协调一致的政策框架来实现更有效的森林保护。

此外，特刊的贡献还强调了如何通过政策创新来推动全球森林治理的进展。例如，欧盟森林砍伐法规（EUDR）和热带森林永远基金（TFFF）作为两项重要的政策创新，为我们提供了独特的视角，以反思如何通过合法的全球治理安排实现无森林砍伐的生产与贸易。EUDR通过设定严格的监管标准，推动了全球供应链的透明化和可持续性，而TFFF则通过财政激励，鼓励各国采取更积极的森林保护措施。这些政策创新在一定程度上推动了全球森林治理的进展，但其实施仍面临诸多挑战。

从特刊的贡献中，我们还可以看到全球森林治理的未来方向。首先，我们需要认识到森林保护问题的多维性，以及如何通过不同的政策工具来应对这一问题。其次，我们需要理解话语框架在塑造全球森林治理制度中的作用，以及如何通过话语的演变来调整政策的方向。第三，我们需要认识到全球财政再分配在支持森林保护中的重要性，以及如何通过财政激励来促进森林保护的公平性和可持续性。第四，我们需要理解国际合作在推动全球森林治理中的必要性，以及如何通过协调一致的政策框架来实现更有效的森林保护。

综上所述，全球森林治理的演变反映了对森林保护问题的不同理解，以及如何通过不同的政策工具来应对这一问题。第一代政策主要依赖于软法和政治协商，但由于缺乏具体的实施机制，其效果有限。第二代政策则通过自愿性标准和认证体系，将森林保护与市场机制相结合，但其有效性仍然受到执行力度和政策协调的制约。第三代政策则强调强制性的公共监管和全球财政再分配，以实现更有效的森林治理，但其实施也面临诸多挑战。因此，全球森林治理的未来需要更加综合的策略，将监管措施与合作再分配和对依赖森林的人民的认可相结合，以实现更有效的森林保护。