印度有效洪水风险管理的障碍：以2021年奇普伦洪水为例

《International Journal of Disaster Risk Reduction》：Barriers to Effective Flood Risk Management in India: A Case of 2021 Chiplun Flooding

本研究整合叙事政策框架（NPF）与压力释放框架（PAR），分析印度奇普伦市2021年洪水后三种主导叙事：大坝管理失当、河道泥沙淤积及洪水平原开发。发现政策叙事通过聚焦近端风险（如工程疏漏）而忽视动态压力（如城市化）和根本原因（如权力结构），导致治理效能受限。技术性解决方案（如河道疏浚）因不挑战既得利益而更易实施，而涉及结构性改革的叙事（如限制洪水平原开发）则面临阻力。研究揭示叙事建构如何影响政策优先级，为印度及全球南南城市洪水治理提供理论框架与实践启示。

　　### 洪水风险治理中的叙事：以马哈拉施特拉邦奇普伦市为例

#### 引言

全球许多社区都面临着多种灾害带来的风险，包括洪水、野火和风暴，这些灾害对人们的生命、生计以及整体福祉构成重大威胁。在自然灾害发生后，媒体、政府、资金分配以及公众参与的注意力往往会集中，这为政策变革提供了机会，以减少脆弱性和未来的灾害风险。然而，尽管这些事件引发了广泛的讨论，但有效的政策变革并不总是随之而来。灾害后的政策叙事在其中扮演了重要角色，它不仅影响了政府对灾害的反应，还决定了哪些风险因素被关注，哪些被忽视。

印度是世界上受灾最严重的国家之一，其城市面临日益增长的洪水风险。根据中央水委会的报告，在过去的65年（1952-2018）中，没有一年洪水没有影响到印度的人或财产。印度的快速城市化给城市带来了独特的压力，这些城市正迅速扩展到易受洪水影响的地区。城市人口的集中以及排水和防洪系统的不完善，进一步加剧了洪水风险。因此，如何在这些城市中有效管理洪水风险，成为政策制定者和研究人员关注的重点。

本研究以印度马哈拉施特拉邦的奇普伦市为例，探讨其在2021年洪水后的政策叙事。奇普伦是一个小城市，其案例揭示了印度较小城市在管理灾害风险时所面临的治理和能力挑战。虽然现有研究主要关注像马尼拉、雅加达、孟买、加尔各答和钦奈这样的大城市，但根据2011年人口普查，40%的印度人口生活在人口少于10万的城镇中。因此，本研究不仅丰富了关于灾害风险的文献，还强调了小城市在灾害治理中的特殊性。

#### 叙事在政策制定中的作用

叙事在政策制定的每个阶段都发挥着重要作用，从问题定义到议程设定、政策制定、决策过程以及政策实施。这些叙事帮助利益相关者定义问题、倡导特定的政策解决方案，并在公共和官方环境中影响决策。公民、政治家和政策制定者常常使用因果叙事来传达政策问题的本质、特点及其根源。叙事不仅影响政策制定的各个阶段，还对政策实施和执行起到关键作用。

政策叙事是利益相关者讲述的故事，用来定义问题或提出特定的政策解决方案。这些叙事本身具有影响力，能够塑造决策过程并为不同群体的行动提供正当性。不同的叙事优先考虑不同的因素和关系，从而影响人们对问题及其解决方案的看法。例如，一些叙事可能强调技术性解决方案，而另一些则可能关注制度性或治理性因素。

为了更深入地理解这些政策叙事如何影响灾害治理，我们结合了叙事政策框架（NPF）和压力与释放框架（PAR）。NPF提供了一种结构化的分析方法，帮助我们识别不同政策叙事中的关键元素，如角色、情节和道德。PAR则关注灾害风险的形成过程，解释了脆弱性如何从根本原因、动态压力到不安全条件逐步发展。通过将这两个框架结合起来，我们能够更全面地分析灾害治理中的叙事动态，并揭示它们如何影响政策的制定和实施。

#### 灾害与灾害风险的理解演变

近年来，对灾害和灾害风险的理解发生了重大变化，这影响了研究、媒体报道以及政策决策。传统上，灾害被视为“天灾”，即自然力量造成的不可控事件。然而，随着时间的推移，越来越多的研究开始关注灾害的形成是人为因素和自然因素共同作用的结果。灾害风险不再仅仅是自然现象，而是社会结构、经济条件和政治环境的产物。

在20世纪40年代，Gilbert White的著作《人类对洪水的适应》挑战了灾害纯粹是自然力量的观点，标志着对灾害风险理解的重要转变。他指出，洪水的影响很大程度上取决于人类如何在洪水易发区域定居。基于这一理论，White、Kates和Burton在20世纪60年代发展了“风险感知范式”，强调人们如何感知和应对自然灾害。然而，这一范式更多关注个体对风险的感知和行为，而非灾害发生前的社会条件。

到了20世纪70年代，越来越多的灾害研究开始将灾害视为社会构建的结果。这种观点认为，灾害的严重性不仅取决于自然事件本身，还受到社会不平等、政治斗争和经济体系的影响。这一理解促使研究者更加关注灾害治理中的制度性因素，而不仅仅是技术性措施。

近年来，研究重点转向了脆弱性，强调灾害风险是动态发展的，受到多种因素的共同作用。压力与释放框架（PAR）就是这一趋势的体现，它认为灾害是社会构建的，解释了脆弱性如何随着时间的推移逐步形成。PAR框架指出，脆弱性是动态压力（如城市化和全球化）与现有条件（如社会经济特征，如权力和资源的分配）相互作用的结果。它强调了灾害风险的形成是一个复杂的过程，涉及多个层面的互动。

#### 叙事政策框架与压力与释放框架的整合

为了更全面地理解灾害治理中的叙事动态，我们整合了叙事政策框架（NPF）和压力与释放框架（PAR）。NPF帮助我们识别不同政策叙事中的关键元素，如角色、情节和道德，而PAR则揭示了这些叙事如何与灾害风险的不同维度（如不安全条件、动态压力和根本原因）相互作用。这种整合使得我们能够分析灾害治理中的叙事如何引导注意力，从而影响政策的制定和实施。

整合后的框架建立了三个关键联系：角色与风险归因、叙事的时间范围以及政策解决方案与风险维度之间的关系。角色与风险归因涉及谁或什么被归咎为灾害的根源，这直接关系到责任的分配。叙事的时间范围决定了问题的定义是聚焦于即时事件还是长期过程，这影响了政策解决方案的深度和广度。政策解决方案与风险维度之间的关系则揭示了政策如何针对不同的风险因素进行干预，例如，是否关注根本原因还是表面问题。

通过这一框架，我们能够更好地理解灾害治理中的叙事如何影响政策的优先事项和实施效果。例如，某些叙事可能将问题归因于技术性因素，而另一些则可能强调制度性或社会性因素。这种分析方法有助于揭示政策制定中的权力动态，以及不同利益相关者如何通过叙事来塑造政策方向。

#### 研究方法

本研究采用案例研究方法，以奇普伦市2021年洪水后的政策叙事为研究对象。奇普伦位于马哈拉施特拉邦的拉特纳吉里县，是一个历史悠久的市场城镇，地处康坎地区。该市面积为10.31平方公里，海拔4至7米，位于萨哈亚德里山脉脚下，周围有瓦希斯蒂和希瓦河流环绕。根据2011年人口普查，奇普伦的人口为55,139。

2021年的洪水对奇普伦造成了严重影响，淹没了该市70%的区域，持续了两天。洪水导致了大约六千户家庭和五千家商铺受损，市政府初步估计的损失为470亿卢比（约6300万美元），给该市的经济和城市发展带来了重大挫折。在洪水发生后，居民们成立了“奇普伦拯救委员会”（Chiplun Bachav Samiti），组织了公共会议、向政府官员和选举代表写信、举行和平示威，并呼吁政府采取永久性措施解决洪水问题。

为了全面分析奇普伦的洪水政策叙事，我们采用了多种数据来源，包括媒体报道、利益相关者访谈、政府文件和其他在实地研究中获得的资料。我们通过关键词搜索，收集了与2021年洪水相关的新闻文章和视频，时间范围从2021年7月到2024年7月。总共收集了89篇文章和视频，其中70篇被用于分析。

我们还分析了莫达克委员会的报告，该报告由九名成员组成，包括政府官员、专家和居民代表。委员会于2022年召开了四次会议，讨论了2021年洪水的原因以及如何解决未来洪水问题。此外，我们还进行了15次居民和政府官员的访谈，以深入了解洪水的原因和可能的解决方案。

#### 研究结果

在奇普伦2021年洪水后，出现了三种主导的政策叙事：1）洪水是由于大坝（管理不当）引起的；2）洪水是由于河流中的泥沙沉积造成的；3）洪水是由于洪水泛滥区的开发导致的。每种叙事都对问题的不同方面进行了定义，对责任进行了不同的分配，并提出了不同的政策解决方案。

**第一种叙事：大坝管理不当引发的洪水**

这一叙事强调大坝的管理问题，特别是Kolkewadi大坝在暴雨期间释放的水对洪水的影响。居民和奇普伦拯救委员会认为，大坝管理不善是导致洪水的主要原因之一。他们的叙事将大坝管理者视为“反派”，认为他们的决策导致了前所未有的洪水。政府则将责任归咎于自然因素，如暴雨、地形和高水位，并通过成立专家委员会来研究洪水的原因。

尽管这一叙事在居民中获得了广泛支持，但政府通过技术手段，如成立专家委员会，将问题归因于自然因素，从而回避了对治理失败的讨论。这种做法使得政策讨论局限于不安全条件，而忽略了更深层次的风险驱动因素和根本原因。因此，这一叙事在政策制定过程中发挥了重要作用，但未能全面解决洪水问题。

**第二种叙事：河流泥沙沉积引发的洪水**

这一叙事认为，洪水是由于河流中的泥沙沉积造成的，得到了政府和居民的广泛支持。居民认为，政府长期以来未能解决泥沙沉积问题，导致洪水的加剧。他们指出，Tivare大坝的破裂以及区域内的森林砍伐和特定政府项目（如电力站和隧道建设）加剧了泥沙沉积。

政府则将责任归咎于自然过程和开发活动，认为泥沙沉积是河流系统固有的现象，而非政府的直接责任。他们认为，施工期间的土方开挖和填埋导致了泥沙的积累，而这些是自然过程的一部分。尽管这一叙事在政府和居民中获得了支持，但其解决方案主要集中在即时的工程措施，如河流疏浚，而忽略了长期的土壤保护和森林恢复等更深层次的措施。

**第三种叙事：洪水泛滥区的开发引发的洪水**

这一叙事将洪水归因于城市化和开发活动，特别是非法建筑和基础设施项目对自然排水系统的破坏。环境活动家、建筑师、政治家和政府官员支持这一叙事，认为这些开发活动削弱了城市自身的排水能力，导致洪水风险的增加。

然而，这一叙事在政策制定过程中遭遇了强烈阻力，尤其是来自房地产开发商和商业团体。他们认为，洪水泛滥区的开发限制政策忽视了城市发展的实际需求，且缺乏公众参与。此外，由于政治干预和执法不力，非法建筑的拆除和清理工作进展缓慢，进一步加剧了洪水风险。

#### 讨论与结论

奇普伦2021年洪水后的政策讨论反映了不同利益相关者对洪水风险的复杂看法。我们的分析揭示了灾害治理中的一个关键问题：为什么某些灾害风险缓解措施在技术上是可行的，却在实施过程中遭遇失败？这表明，灾害治理不仅仅是技术问题，还受到社会、经济和政治因素的深刻影响。

通过整合NPF和PAR框架，我们发现，政策叙事在灾害治理中起到了决定性作用。NPF帮助我们识别了不同利益相关者之间的竞争性叙事，而PAR则揭示了这些叙事如何与不同风险维度相互作用。这种分析方法使我们能够理解政策制定中的权力动态，以及不同群体如何通过叙事来影响政策的优先事项和实施效果。

我们发现，洪水泛滥区的开发叙事虽然关注了动态压力，如城市化和环境退化，但未能触及根本原因，如权力不对等和利益集团的影响。这表明，政策制定过程中，某些叙事可能因挑战现有利益结构而受到阻力。此外，我们还发现，政府往往倾向于将责任归咎于自然因素，而非治理或制度性问题，这种做法可能阻碍了更深层次的改革。

综上所述，灾害治理需要超越传统的技术性解决方案，转向更全面的政策框架，将洪水风险的三个维度（不安全条件、动态压力和根本原因）同时纳入考虑。只有通过多方面的努力，包括提高透明度、加强公众参与和改革制度性安排，才能实现有效的洪水风险管理。

#### 政策启示

奇普伦2021年洪水后的政策讨论揭示了不同利益相关者之间的冲突。居民、企业主、房地产开发商、政府机构和活动家在洪水风险治理方面存在不同的观点和立场。这些竞争性叙事和选择性关注风险维度，导致了政策僵局，使得一些短期解决方案（如河流疏浚）得以实施，而更深层次的风险驱动因素和根本原因却未能得到充分关注。

印度和全球南方的许多研究都指出，洪水主要由非法建设和发展活动引起。然而，政府的官方叙事往往将责任归咎于自然因素，如地形、降雨和高水位，而非治理或制度性问题。这种趋势反映了“灾害范式”的局限性，即把灾害视为自然事件，而非社会过程。

为了实现有效的洪水风险管理，政策制定需要更加注重长期的动态压力和根本原因。这不仅需要技术性措施，还需要制度性改革，如加强规划、提高执法力度和促进公众参与。此外，政策制定者应认识到，某些解决方案可能无意中强化了导致灾害风险的系统，如河流疏浚允许在洪水泛滥区继续开发，从而加剧了洪水风险。

因此，灾害治理需要从传统的技术性解决方案转向更综合的政策框架，将洪水风险的三个维度（不安全条件、动态压力和根本原因）同时纳入考虑。只有通过多方面的努力，包括提高透明度、加强公众参与和改革制度性安排，才能实现有效的洪水风险管理。

#### 局限性与未来研究方向

本研究的局限性在于，它仅关注了奇普伦的一次洪水事件。为了更全面地理解灾害治理中的叙事动态，未来的研究需要涵盖印度和全球南方的多个洪水事件。此外，我们的研究时间范围为洪水发生后的三年，可能忽略了更长期的政策演变过程。因此，未来的研究可以采用更长时间跨度的分析，以揭示政策叙事和解决方案的演变。

未来的研究还可以结合其他分析框架，如DPSIR（驱动因素-压力-状态-影响-响应）或FORIN（灾害的法医调查），以更全面地映射灾害风险的因果关系。这些框架可以帮助我们更好地理解政策制定中的复杂动态，以及不同利益相关者如何通过叙事来影响政策方向。

总之，灾害治理不仅需要技术性措施，还需要对社会、经济和政治因素的深入理解。只有通过综合性的政策框架和多方面的努力，才能实现有效的洪水风险管理，减少灾害对社区的影响。