综述：新医学研究法背景下辐射防护法律程序的变化与延续：德国放射肿瘤学会（DEGRO）与联邦辐射防护办公室（BfS）联合综述

《Strahlentherapie und Onkologie》：Strahlenschutzrechtliche Verfahren im Kontext des neuen Medizinforschungsgesetzes: Was ?ndert sich, was bleibt? Ein gemeinsamer überblick von der Deutschen Gesellschaft für Radioonkologie (DEGRO) und dem Bundesamt für Strahlenschutz (BfS)

本综述由德国放射肿瘤学会（DEGRO）与联邦辐射防护办公室（BfS）联合撰写，系统解读了德国新《医学研究法》（MFG）对研究性辐射应用审批程序的关键变革。文章指出，新法通过引入“单一入口”（Single Gate）提交、缩短审批时限、取消冗余的“组合程序”等举措，显著优化了临床试验中辐射应用（如放射治疗、伴随诊断（CT））的监管流程，同时强化了伦理委员会（Ethikkommission）在标准诊断程序审查中的作用，旨在提升德国作为医学研究基地的吸引力，同时维持高水平的受试者辐射防护（Strahlenschutz）标准。

　　

背景

在医学日常实践和临床研究中，诊断性和治疗性辐射应用已不可或缺。对于肿瘤患者，放射学和核医学成像是制定个性化跨学科治疗决策的核心基础。此外，核医学和放射肿瘤学中的治疗性辐射应用参与了近半数癌症的治愈。然而，电离辐射的风险亦早已为人所知。即使在肿瘤患者的诊断性辐射暴露中，也必须考虑随着检查频率增加而增加的二次恶性肿瘤风险——鉴于治愈机会不断提高，这是一个需要认真对待的问题。对于治疗性剂量，还会出现受照射健康组织的急性和晚期辐射效应，这可能显著影响预后和生活质量。

因此，始终需要权衡诊断性和治疗性辐射应用的益处与其可能的风险。在临床常规中，这种权衡由专业医生在确定合理适应证时在患者个体层面进行。然而，当辐射应用在研究框架内进行时，所需的获益-风险评估则在研究群体层面进行，该群体的具体组成由研究方案的纳入和排除标准确定。研究相关辐射应用的预期获益主要在于研究带来的知识增长，并代表对公众的潜在增值。然而，通常情况下，参与研究的个体对其个人获益和风险存在一定的不确定性。

因此，在临床研究中，区分辐射应用是属于常规医疗护理（“医疗行为”）还是属于研究范畴至关重要（图1）。这一区别以及两个领域之间潜在的目标冲突，是欧盟2013/59/Euratom指令相关规定的背景。该指令要求，用于研究目的的医疗辐射应用项目，若不符合常规医疗护理，必须事先经过外部机构审查（必要时批准）。因此，临床研究的研究者不仅需要在个体治疗计划阶段，更需在研究计划阶段就处理辐射防护问题。这可能相对简单（例如，仅需常规影像学检查以控制治疗成功），但也可能非常复杂（例如，在新颖的FLASH放射治疗中），在充分发挥该方法的潜力之前，可能需要对放射生物学的一些基本原则进行重新调整。

欧盟第55条指令在国家层面的转化因表述原因在欧洲各国呈现异质性。相关段落未明确规定国家立法者将审查职责交由伦理委员会“和/或”主管机构。

德国法规的基本特征与发展

研究项目中，若辐射应用在方式和频率上完全属于常规医疗护理范畴（图1），则不需要辐射防护法的事先审查，即使由此获得的数据将在事后进行科学分析。此时的辐射防护评估通过既有的医学适应证判断进行。

然而，一旦为研究目的使用电离辐射，则需——除了其他领域（特别是药品法、医疗器械法和职业法规定）由伦理委员会和联邦卫生部下属的联邦高级主管机构（如联邦药品和医疗器械研究所[BfArM]和保罗·埃利希研究所[PEI]）进行的审查之外——根据欧盟指令要求，进行专门的辐射防护法评估程序，作为一种官方事先控制。德国辐射防护法目前为此基本区分两种不同审查深度的程序（图2）：

• •
  申报程序：例如，用于标准伴随诊断。
• •
  审批程序：例如，用于本身即为研究对象的辐射应用。

在2000年代初之前，审批程序的职责属于各州主管机构，这些机构如今仅作为监督机构运作。由于日益增长的专业要求，该任务自2001年起移交至联邦辐射防护办公室（BfS）。2011年，为所谓的伴随诊断（如成人治疗评估的CT检查）引入了简化审批程序。随着2018年《辐射防护法》生效，首次引入了法定时限，并加强了BfS的人员配置，使其能够专业、可靠地进行上述审查。同时，简化审批程序转变为纯申报程序。

然而，在实践中，由于欧洲辐射防护法与其他法律法规（如关于人用药品临床试验的欧盟第536/2014号条例（“临床试验条例”，CTR）以及关于医疗器械的欧盟第2017/745号条例（“医疗器械条例”，MDR））之间缺乏协调，仍然导致了官僚主义。其原因多种多样，例如程序未能完全并行、对于经常需要结合的两种程序类型存在部分冗余的申请表（这些表格在语言上高度依赖法律要求，非法律专业人士难以理解）、以及需要费力地改写英语研究方案中与辐射防护法审查相关但自身往往未能充分体现这些方面的相关段落。申办方或合同研究组织对辐射防护法及医疗辐射应用特点的经验不足，导致审批机构的询问和程序延迟。这使得临床试验中的辐射防护法程序被认为非常繁琐，因而常被避免，产生两个负面后果：既对辐射/患者保护不利，也导致德国基于辐射的研究与系统治疗或外科等其他领域相比处于竞争劣势。

修订契机

基于BfS于2023年向德国医学伦理委员会工作圈（AKEK）探询的愿意接手申报程序中合理性审查的意向，以及联邦政府的医药战略，2024年通过新制定的《医学研究法》出现了重新规划辐射防护法程序的机会。修订时考虑到，维护辐射防护固然非常符合研究和社会的利益，但若为此在欧盟背景下实施相对繁琐的本国程序，导致德国研究处于竞争劣势，则不可持续。因此，采纳了研究者的要求，旨在进一步加速和协调这些具有挑战性、在时间和人力上被视为繁琐、部分冗余的进程。同时，欧洲和国家法规的保护理念不应被忽视。

因此，借MFG出台之机，对《辐射防护法》进行了修订，以实现程序的重新规划和加速。例如，缩短了法律规定的申请时限（见图3），统一了提交要求，并对辐射防护法的申请和申报表格进行了根本性修订。加速和简化程序的措施还包括法律上的“拟制”：自2018年起，《辐射防护法》中已存在所谓的“批准拟制”，即如果主管机构未在法定期限内对申请作出决定，则该申请自动视为已获批准。此规定保护申请人免受不必要的延误，并增加了规划可靠性。随着辐射防护法的进一步现代化，现在引入了第二项规定：“申请撤回拟制”。它也旨在加速程序，但方向相反：如果申请人未在规定期限内回答主管机构的询问或补充要求，则申请自动视为已撤回。因此，双方（申请人和审批机构）有共同利益，迅速且按时地完成程序。

总而言之，在辐射防护法程序中，一些规定得以保留，部分内容经过修订，某些流程则被完全重新设计。下文将阐述新形势下一些特别具有实践相关性的方面。

MFG实施后的现行流程与规定（自2025年7月1日起）

保持不变的内容：医疗行为与研究

以下事实保持不变：研究项目中，若人体辐射应用在方式和频率上完全属于常规医疗护理范畴（“医疗行为”），则不需要辐射防护法的主管机构事先控制，即使由此获得的数据将用于科学分析（图1）。

在判断临床试验中的个别辐射应用属于医疗行为还是研究时（有时并非易事），德国放射肿瘤学会（DEGRO）的专家小组继续提供咨询支持。与以往一样，是否提交项目的决定责任最终在于研究负责人，特别是参与研究中心的专业医生，因为对于无需申报或审批的辐射应用，在每个具体应用案例中都必须存在合理的医学适应证。对于此决策过程以及在这些情况下需要确定的合理适应证的质量保证，事后由监督机构指定的医疗单位负责。

保持不变的内容：审批程序（例如治疗）的职责仍在BfS

新规：研究相关辐射应用需要审批的标准

随着MFG对《辐射防护法》的修订生效，在研究项目框架内，可以区分以下五类辐射应用，当研究相关应用在方式或频率上偏离常规（位于常规医疗护理范围之外的应用领域）时，需要根据《辐射防护法》第31条获得BfS作为主管机构的批准：

1. 1.
   核医学和放射治疗中的治疗性辐射应用
2. 2.
   所有其他本身为研究对象的和/或不符合人体检查标准程序的辐射应用
3. 3.
   针对未成年人的辐射应用，一旦研究相关的有效剂量总和预计超过每人6毫西弗（mSv）的限值
4. 4.
   针对健康人的辐射应用
5. 5.
   在除辐射防护法方面外仅需根据职业法由伦理委员会审查的研究项目（即非根据《医疗器械法实施法》（MPDG）或《药品法》（AMG）进行的临床试验）中的辐射应用，即所谓的“自由”或“非介入/非药品”研究。

一旦一个研究项目包含至少一项需要审批的辐射应用，则该研究项目中所有研究相关的辐射应用都需要审批：不再存在审批程序和申报程序组合的辐射防护法“组合程序”。

新规：申报程序中辐射卫生学审查的职责移交至BfArM、PEI和伦理委员会

随着MFG对《辐射防护法》的修订，自2025年7月1日起，申报程序中辐射防护法审查的职责已移交给伦理委员会，后者此前已将诊断性辐射应用的风险纳入其更全面的伦理可接受性审查中。因此，对于辐射卫生学意义较小的伴随诊断领域，MFG终止了目前部分实践中存在的由BfS作为联邦高级主管机构和伦理委员会对辐射卫生学风险进行的双重审查。在申报程序中，形式上的程序管理今后由药品法或医疗器械法主管的联邦高级主管机构BfArM或PEI之一负责。申报程序仅适用于通过欧盟平台CTIS（临床试验信息系统）或通过德国医疗器械信息和数据库系统（DMIDS）提交给主管机构审查的研究，即仅适用于涉及药品或医疗器械的研究。对于在研究相关方式和频率上偏离常规医疗护理、且根据职业法进行的诊断性辐射应用（“自由”或“非介入/非药品”研究），需直接向BfS提交审批申请（见上文）。在相关的审批程序内，BfS根据所申请辐射应用的类型调整其审查深度。例如，在BfS的审查深度会根据风险进行调整，取决于是要进行高辐射暴露的治疗性辐射应用、复杂的诊断性应用，还是仅进行伴随诊断的标准程序。

新规：未成年人伴随诊断性辐射应用可适用申报程序

现有的申报程序已扩展至未成年人的低剂量伴随诊断性辐射应用（例如常规X射线检查或骨密度测量）。对于此类“经典”儿童肿瘤学药物研究中的标准应用，今后——与以往不同——若研究相关有效剂量总和预计不超过6毫西弗的限值，将不再需要审批程序。

新规：审批程序中的修订流程

在MFG实施框架内，BfS的审批程序流程得到了简化和修订。表格也经过了全面修订，流程设计更加用户友好。

自2025年7月1日起最重要的新内容：

1. 1.
   “单一入口”方法，用于整合不同提交途径：如果 respective 研究项目涉及医疗器械（根据欧盟条例2017/745或MPDG）或药品（根据AMG）的临床试验，则辐射防护法审查的文件也通过各自的门户网站集中提交（MPDG在DMIDS，AMG在CTIS）。在所有其他涉及研究性辐射应用的研究项目中，提交直接面向BfS进行（图2）。
2. 2.
   取消部分冗余的辐射防护法“组合程序”：以往常见的审批与申报程序组合被取消。今后，只要一项临床试验包含至少一项需要审批的辐射应用，在BfS进行单一的审批程序即可。这意味着：例如，若需要审批的放射治疗的疗效通过一项研究相关的CT诊断进行监测，则不再需要单独的申报程序。该诊断措施将在总体申请框架内一并审查——对于标准程序，其审查深度与以往的申报相当。
3. 3.
   取消在向BfS提交申请前提供伦理投票的要求：此前，获得伦理委员会投票是申请时的完整性要求之一。此要求已放宽，因此对于根据AMG或职业法进行的研究，伦理投票可在稍后提交给BfS。对于医疗器械研究，此点不可行，因为根据MPDG，程序仍按顺序进行。
4. 4.
   与CTR（欧盟第536/2014号条例）时限的协调：并行运行的不同法律领域程序的时限已相互调整。这导致辐射防护法审批程序的时限缩短。首次为变更程序引入了专门的时限（短于首次申请时限）（图3）。
5. 5.
   在申请人方面也引入了新的拟制（见上文）：“申请撤回拟制”。如果申请人未在规定期限内回答主管机构的询问或补充要求，则申请自动视为已撤回。

MFG引发的《辐射防护法》修订后辐射防护法程序的关键要点总结

• •
  鉴于欧洲法律基础不同，药品法、医疗器械法和辐射防护法的审批法规将继续独立并存。
• •
  关于是否需要进行辐射防护法提交的基本问题没有变化（图1）。
• •
  变化涉及申报程序的职责（今后在根据AMG和MPDG进行的研究中，形式上的职责属于两家药品法联邦高级主管机构BfArM和PEI）以及是否需要提交审批申请或申报的问题。
• •
  通过引入“单一入口”（每项临床试验只有一个提交地点）简化程序，并通过缩短时限（审批程序时限缩短，变更程序时限更短）加速程序。

总体而言，MFG是对《辐射防护法》的一次大规模修订，涉及程序范围、职责以及提交途径的变更（表1）。与2013/59/Euratom指令一致，伦理委员会在审查诊断性标准程序方面的作用得到加强，而BfS则可以凭借其特定的放射医学专业知识，更专注于需要审批的辐射应用（包括所有研究相关的放射治疗应用），并扩展其在申请提交前的咨询服务。

与MFG实施同步进行的其他步骤

BfS更新了其医学研究相关网站，整合了新的“提交程序指南”，以最好地支持澄清是否需要辐射防护法程序以及选择正确的程序类型。此外，根据新的法律状况更新了提交模式（以前的“检查表”）和常见问题解答（FAQ）。BfS网站上的信息和表格将不断更新，以便在MFG实施后并根据初步经验，能够灵活应对新发现的需求，并在必要时短期内在提供进一步便利。

之前的医学科学BfS表格经过修订并合并为一个单一表格。新表格中，不同部分通过颜色标记，有助于仅填写相关部分，并在一个文档中处理所有研究相关的辐射应用（治疗性/诊断性/伴随诊断性），无论其类型如何。之前分为4种案例类型的文档和附加附录的做法被取消。此外，还有一个用于管理内容的表格，其中汇总并精简了以往在不同文档中询问的内容。对于伴随诊断性辐射应用（标准应用）的审批，不再要求提供剂量相关参数（如CT检查的CTDI_vol）。可以分段引用试验计划中的信息，或通过“复制粘贴”功能直接采用。

之前已大部分可用英语提交的医学科学表格，现已扩展到所有需要提交的文件。

对于根据《辐射防护法》进行的申报程序，所需信息可在BfArM和AKEK的网站上找到。

结论

新MFG对《辐射防护法》的修订，从根本上开启了提升德国作为研究基地吸引力的新潜力。从辐射防护的角度来看，维持对研究参与者的高水平保护得以继续保持。

从研究者的角度来看，问题仍然在于数字化实施将有多成功，以及这些变化对AMG和MPDG范围之外的诊断性辐射应用（“自由”或“非介入/非药品”研究）将产生何种影响。特别是“单一入口”方法必须经受考验，因为它将为所有参与者带来技术革新。在辐射研究领域，仍然存在一些担忧，即实施新规的努力在医药领域可能会导致其他研究领域处于不利地位。然而，目前所有领域似乎都从积极的发展中受益。众多且相互作用相当复杂的变化，自然只能在其现已实施后的岁月中经受全面实践检验。

因此，DEGRO和BfS将继续保持在MFG新规实施过程中建立/验证的对话，并定期交流对新程序的观察和经验。从而可以持续评估和优化这些程序，以令各方满意地实现MFG的目标。