中国海洋保护区的建设——法律困境、挑战与建议

《Journal for Nature Conservation》：The construction of marine protected areas in China—Legal Dilemma, challenges and suggestions

中国海洋保护区建设成效显著但存在管理机制、空间布局及资金保障等短板，需通过完善法律体系、优化陆海统筹规划、强化生态补偿机制等措施，协同国际《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》，构建功能完备的海洋保护区系统以支撑海洋生态文明建设。

　　海洋保护区的建设对于保护海洋生态环境、维护生物多样性以及保障海洋安全具有重要意义。它已成为全球范围内保护海洋生态系统最有效的治理工具之一。根据昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架，该框架是在第十五次缔约方大会第二阶段会议上通过的，承诺到2030年保护至少30%的海洋生态系统。因此，中国如何与国际上关于海洋生态文明建设的趋势相协调，成为了一个值得深入探讨的问题。近年来，中国在海洋保护区建设方面取得了显著进展，最新修订的《海洋环境保护法》也首次将国家公园纳入保护范围。然而，在海洋保护区的建设过程中，仍然存在管理机制、整体布局规划、资金投入和法律体系等方面的问题。从坚持陆海协调发展的视角出发，本文提出了可行的改进建议，以期建立完善的海洋保护区体系，并为推进中国海洋生态文明建设提供坚实保障。

长期以来，人类对海洋资源的不可持续开发给海洋环境带来了严峻挑战。诸如海洋污染、过度捕捞、生物多样性锐减、海洋酸化等问题，严重削弱了海洋生态系统的韧性。加强海洋保护区的建设，被世界各国广泛认为是实现可持续海洋利用的重要手段。尽管国际社会对海洋保护区的概念尚未形成统一定义，但其在保护海洋生态环境方面的重要作用已被广泛认可。国际自然保护联盟（IUCN）将海洋保护区定义为“一个明确界定的地理区域，通过法律或其他有效手段被认可、专门设立并管理，以实现自然及其相关生态系统服务和文化价值的长期保护”。然而，这一概念在2018年发布的《海洋保护区指南》中得到了进一步细化，明确指出只有以保护为主要目的的区域才能被认定为保护区，而以经济管理为主的区域则不能归类为保护区。为了规范和统一海洋保护区的管理与分类标准，IUCN还建立了保护区分类体系，根据不同的保护目标将保护区分为六种类型：严格保护、国家公园、自然纪念碑、栖息地或物种管理区、受保护景观或海景、以及管理资源保护区。尽管如此，越来越多的学者关注海洋生态系统和渔业的衰退问题。可以合理认为，目前对海洋环境的关注程度仍未能达到整体预期。这导致了海洋生态环境保护在很大程度上滞后于陆地保护的结论。因此，实现有序的海洋保护区建设，仍需要付出巨大努力。

海洋生态环境保护是当前中国面临的重要挑战之一。中国在建立海洋保护区方面的探索起步较早，最早设立的是1963年的深圳蛇岛自然保护区。这一过程经历了三个不同的发展阶段：停滞发展期（1963–1980）、缓慢发展期（1981–2005）以及快速发展期（2006至今）。在此期间，中国的海洋保护区被分为海洋自然保护区和海洋专门保护区两类。基于这两类保护区的不同监管对象，海洋自然保护区进一步细分为16种类型，而海洋专门保护区则被划分为四种类型，以实现保护与发展的平衡。表1（Zhang et al., 2021）展示了这些分类的具体情况。表2。

在中国海洋保护区的发展过程中，日益增强的海洋环境保护意识，以及相关政策的出台和关键事件的发生，共同构成了其演变的重要线索。尽管以下官方报告并未全面反映海洋保护区的建设情况，但它们在一定程度上体现了中国持续加强海洋环境保护的决心。在整理相关材料的过程中，可以明显看出，中国的海洋保护区建设并非一蹴而就，而是不断演变，以适应国家重大政策和经济社会发展需求。同时，海洋保护的重视程度也在不断提高。目前，中国海洋保护区的发展呈现出内外并行的双轨模式。在国内，随着对海洋环境保护力度的加大，海洋保护区的范围和种类也在不断扩展和多样化，从早期的海洋自然保护区和海洋专门保护区，逐步发展为海洋公园，进一步演进为当前以建设国家公园为核心的自然保护区体系。在这一过程中，遵循保护与修复相结合的原则，持续进行生态监测和主动实施生态系统修复项目。在国外，海洋保护区的法律框架和系统发展日益完善。同时，响应全球对海洋保护的呼吁，海洋保护区的目标也逐渐多样化，涵盖生物多样性保护、气候变化缓解以及推动海洋生态文明经济等方面。表3展示了中国海洋保护区近年来的发展规模。

海洋保护区的建设带来了多重效益，并有助于实现多样化的保护目标。以下讨论将聚焦于海洋保护区最具代表性的保护功能。在海洋渔业资源方面，海洋捕捞渔业是全球渔业产量的最大贡献者。然而，根据联合国粮食及农业组织的最新报告，全球海洋捕捞渔业的长期潜力正逐渐达到顶峰，海洋鱼类资源（特别是沿海地区）已经面临枯竭和过度捕捞的风险。在此背景下，大力推动海洋保护区的建设可能成为管理沿海渔业的理想工具。其目标是保护关键的产卵群体和年龄结构，恢复过度捕捞的鱼类种群，并确保渔业的可持续发展。在海洋生物多样性保护方面，相关国际研究表明，原始海洋生态系统经历了各种历史变迁。过度开发和栖息地丧失是主要的人为驱动因素。自工业革命以来，技术进步伴随着栖息地的丧失和退化。叠加发展活动、污染、水体富营养化、入侵物种以及近年来气候变化日益加剧的影响，海洋生物多样性正面临严重挑战。在此背景下，海洋保护区的设立被视为有效的外部干预措施。它可以在一定程度上通过建立外部保护机制，防止生物栖息地的破坏，从而促进海洋内生系统的自我修复。

海洋保护区的优化发展是推进中国海洋治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。然而，从更宏观的角度来看，当前这一体系的发展仍与既定目标、指导原则和预期的社会效益存在一定差距。例如，在区域规划理念方面，海洋保护区主要集中在沿海水域，而其他属于国家管辖的海域缺乏相应的区域保护。在生态与经济协调方面，一些地区未能正确平衡海洋生态效益的优先性与海洋经济的发展，导致在实际实施过程中出现冲突，甚至出现权属重叠等问题。在实现海洋保护区的功能价值方面，仍然缺乏明确且统一的评估标准来衡量其预期的保护效果。例如，国际研究通常基于五个关键属性来评估海洋保护区的效果：允许捕捞的数量、执法和监督的严格程度、实施保护措施的持续时间、划定区域的范围以及隔离的严格性。尽管中国积极参与海洋保护区的建设，但在实际操作中仍存在管理机制、资金支持、布局规划等方面的问题。当前，中国在推动全球海洋生态环境治理方面仍存在一定的差距，需增强应对环境挑战的行动力。为了解决当前中国在建设海洋保护区过程中面临的挑战，有必要：明确海洋保护区的管理体系，加强这些区域内的执法力度，拓宽海洋保护区的资金来源，建立全面的资金机制，优化并调整近岸与远海海洋保护区的布局和规划，完善海洋保护区的法律框架，通过这些措施，建立一个坚实的海洋保护区体系，使海洋保护区能够充分发挥其在海洋保护和生物多样性保护中的重要作用。