乌干达烟草税提高的政治经济壁垒：行业干预与政策困境分析

《Health Policy and Planning》：Barriers to raising taxes on tobacco products in Uganda: a political economy analysis

本刊推荐：为解决乌干达烟草税长期低于WHO-FCTC推荐的75%零售价税率的问题，研究人员针对烟草税政策的政治经济壁垒开展主题研究。结果表明，烟草业通过“软硬”战术干扰政策、倡导联盟人才流失及本土证据匮乏是主要障碍。研究对中低收入国家制定有效的健康税收政策具有重要意义。

　　

在全球范围内，烟草使用是导致可预防死亡的首要原因，也是所有主要非传染性疾病（NCDs）的共同风险因素。中低收入国家（LMICs）正面临日益严重的NCDs流行，烟草使用是推动这一流行的重要因素。为应对这一全球挑战，世界卫生组织（WHO）于2003年通过了《烟草控制框架公约》（FCTC），其中基于价格的财政措施，特别是烟草税，被确认为最有效的烟草控制策略之一。FCTC建议，烟草税应占烟草产品零售价格的75%。然而，尽管乌干达在2007年签署了FCTC，并于2015年颁布了全面的烟草控制法律，但其香烟消费税税率目前仅为35%，远低于WHO推荐的最低标准，且在2017年至2024年间未曾提高。这种政策与实践之间的巨大差距，引发了研究者对背后深层原因的探究。究竟是什么力量阻碍了乌干达实施有效的烟草税收政策？为了回答这个问题，由Henry Zakumumpa博士领导的研究团队在《Health Policy and Planning》上发表了一项深入的政治经济学分析。

为了揭示乌干达提高烟草税面临的障碍，研究人员采用了一项定性探索性研究设计。该研究主要依赖于与34位经过目的性抽样的关键知情人的深度访谈，这些参与者来自乌干达卫生部、财政部、乌干达税务局、世界卫生组织驻乌干达办事处、当地公共卫生学者、专门研究人员以及乌干达烟草征税联盟（UTTC）等关键机构。研究团队还辅以文献综述，系统梳理了2015年（乌干达通过烟草控制法之年）至2025年4月期间关于乌干达烟草业策略的已发表文献和灰色文献。在分析框架上，研究创新性地运用了政治定居点分析（PSA）视角，该框架强调公共政策结果是主导行为者群体之间争夺“物质利益”的激烈竞争所塑造的，最终通过复杂的政策妥协达成“默契的定居点”。数据分析采用了主题分析方法，并结合了框架分析法的步骤，通过归纳和演绎相结合的编码方式，最终提炼出五个核心主题。

研究结果

1. 关于提高烟草税造成“经济危害”的行业叙事占主导地位

研究发现，乌干达政策精英阶层（包括财政部和税务部门的高级技术官僚）中普遍存在一种根深蒂固的观念，即提高烟草税会导致“经济危害”，例如“扼杀”烟草业，进而减少政府税收。访谈显示，政策精英们经常复述烟草业的“说辞”，认为存在一个假想的税收阈值，超过此阈值就会对经济造成损害。这种叙事成功地将政策讨论的焦点从公共卫生利益转移到了对经济衰退的担忧上，尽管这种担忧缺乏足够的本土证据支持。

2. 烟草征税倡导联盟中本地倡导者的流失

研究揭示了支持提高烟草税的倡导联盟，特别是公民社会组织（CSO），在过去十年中经历了关键倡导者的严重流失。这些倡导者的流失导致其与财政部等技术官僚建立的个人关系网络断裂，倡导活动的延续性受到严重影响。许多CSO的倡导活动严重依赖彭博慈善基金会和盖茨基金会等外部竞争性拨款，一旦资助结束，倡导活动便难以为继。此外，一些关键的倡导者（如卫生部官员）去世或转任政府内阁部长后，其倡导角色也受到限制。这种人才断层使得烟草业游说力量得以填补真空，维持了烟草税率的现状。

3. 既得利益集团对烟草税政策的干扰

研究识别出烟草业为维持低烟草税而采取的多重策略。这些策略包括“软”战术，如对行政和立法部门的政策精英进行持续且资源充足的游说。行业代表利用财政部和议会每年举行的预算前磋商会议，直接向决策者陈述维持“友好”税收环境的理由。此外，行业还采用“硬”战术，例如通过乌干达税务上诉法庭和东非法院等司法途径对税务部门提起法律诉讼，以此作为反制手段。英国烟草乌干达公司（BATU）还通过聘请前政府部长担任董事会主席等方式，建立与政治高层的联系网络，以影响政策。

4. 缺乏关于提高烟草税影响的本地化证据

几乎所有参与者都认为，缺乏模拟提高烟草税对乌干达经济影响的本地化证据，是烟草业得以传播其叙事的关键漏洞。决策者，特别是议会议员和财政部官员，往往只能接触到烟草业提供的、支持其立场的数据，而缺乏独立的、基于本地情境的研究成果来反驳业界的“经济危害”论。乌干达缺乏专门研究烟草税经济学、能够模拟税收变化对行业收入、生产和消费影响的专家，这进一步加剧了信息不对称，使政策制定倾向于维持现状。

5. 烟草产品的差异化税收结构

与FCTC推荐的对所有烟草产品实行“单一支柱”或统一税收结构的建议相反，乌干达对不同类型的烟草产品实施了差异化的税收制度。例如，对本地生产的香烟和进口香烟征收的消费税不同，且对不同烟草制品（如香烟与雪茄）的税制也不同。这种复杂的税收结构不仅为烟草业避税提供了 loopholes（漏洞），也使得追踪实现FCTC设定的渐进增税目标的进展变得困难。更重要的是，对占市场消费主体的“本地制造”香烟征收较低税率，削弱了税收作为价格措施以减少烟草消费的公共卫生效用。

结论与意义

本研究通过政治经济学视角，深刻揭示了在乌干达这样一个低收入国家提高烟草税所面临的多重、交织的障碍。研究结论指出，乌干达的烟草税政策并非单纯基于技术考量，而是烟草业与政策精英之间一种“默契定居点”的结果，其核心是维持一个被认为不会“扼杀”烟草业及其带来的税收收入的税收水平。烟草业通过其强大的游说能力、法律策略和对信息渠道的控制，成功塑造了有利于其商业利益的政策环境。与此同时，倡导提高烟草税的公民社会力量因资源有限和关键倡导者流失而式微，无法形成有效的制衡。

这项研究的重要意义在于，它将分析焦点从传统的经济学论证转向了塑造政策选择的政治权力动态和制度背景。研究强调，要有效推行FCTC推荐的烟草税政策，仅提供国际证据是不够的，必须重视并干预本地的政治经济过程。具体而言，研究启示包括：需要加强公民社会的倡导能力，以持续对抗烟草业的干扰；亟需投资于生成独立的、本地化的经济学证据，以填补信息空白，为决策提供有力支撑；应推动税收结构的简化与统一，以利于公共卫生目标的实现；此外，必须建立更严格的利益冲突规则和行业干扰监测机制，特别是在预算磋商等关键政策制定环节。这项研究为乌干达及其他面临类似挑战的中低收入国家设计更具韧性和效力的健康税收政策提供了关键的理论依据和实践方向。