东南亚地区不健康饮食政策的实施障碍与应对策略：基于政策扭曲模型的分析

《Health Policy and Planning》：Public policies addressing unhealthy diets in the South-East Asian Region: identifying and countering the arguments that undermine policy implementation

本研究针对东南亚地区WHO推荐的不健康饮食政策实施缓慢且碎片化的问题，研究人员通过半结构化访谈和范围综述，识别出食品行业及其他利益相关者用以削弱政策实施的六类核心论调，并提出了包含沟通策略、治理措施、跨部门协调和能力建设在内的四维应对策略框架，为应对商业健康决定因素(CDoH)和公司政治活动(CPA)提供了重要参考。

　　

在全球范围内，不健康饮食，特别是富含糖、精制碳水化合物、脂肪和/或盐的超加工食品(UPFs)消费的增加，已成为非传染性疾病(NCDs)如心血管疾病、糖尿病和癌症的主要风险因素。在WHO东南亚区域，NCDs每年导致近450万人过早死亡，对健康、福祉和可持续发展构成巨大且日益严重的威胁。尽管WHO推荐了一系列政策来应对不健康饮食，例如营养标签前置标识(FOPL)、限制不健康食品营销、对含糖饮料(SSBs)征税等，但在该地区的实施进程普遍缓慢且零散。究其原因，主要在于强大的食品行业为维护其利润而进行的反对，以及政府部门间缺乏有效的跨部门协调和政策行动。这些反对活动往往属于公司政治活动(CPA)的范畴，包括游说、法律挑战等工具性策略和强调行业社会经济重要性等话语性策略。为了帮助政策制定者和其他利益相关者应对这些挑战，本研究旨在系统识别东南亚地区削弱不健康饮食政策实施的关键论调，并提出一套相应的应对策略。

为了回答上述问题，研究人员主要采用了两种关键方法。首先，他们对来自印度、印度尼西亚、斯里兰卡和泰国的15位利益相关者（包括政府官员、WHO代表和民间社会组织成员）进行了半结构化访谈。其次，他们进行了范围综述，系统检索了EBSCO、Scopus和Web of Science等数据库中的相关文献，以识别全球范围内用于削弱健康和营养政策的论调及潜在对策。数据分析过程以“政策扭曲模型”为指导框架，该模型最初用于研究烟草行业的公司政治活动，本研究对其进行了适应性调整。通过整合访谈和文献数据，研究人员归纳出主要的反对论调，并进一步通过归纳性编码，提炼出应对这些论调的策略领域。

研究结果

1. 削弱东南亚地区不健康饮食政策的论调

通过分析访谈和范围综述的数据，研究人员识别出六类相互关联且重叠的论调，这些论调被用于阻止、延迟、削弱和/或推翻WHO推荐的旨在解决东南亚地区不健康饮食问题的政策。提出这些论调的主体不仅包括跨国食品公司、国内食品企业及食品相关行业协会等食品行业行为者，也包括政府内部不同政策部门和机构的官员，后者可能出于对政策真实或感知到的社会经济影响的担忧而提出类似论调。

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  质疑政策设计和制定过程：食品行业行为者常声称政策设计不佳、定义模糊（如“垃圾食品”一词）、缺乏可操作性，或存在更好的替代方案（如强调个人责任而非行业责任的教育措施）。例如，在印度，行业试图以倡导自愿性的健康星级评分系统来削弱强制性食品标签措施的推行。
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  歪曲或曲解支持证据，和/或提出相反证据：这包括夸大政策缺乏有效性证据，或强调缺乏本地化证据。例如，在斯里兰卡，商业配方奶行业曾声称其奶粉与母乳喂养相当；在印度，行业则强调需要基于印度本土研究的证据。
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  夸大和/或捏造对健康和公平的意外后果：食品行业常将政策描绘成具有累退性，对贫困人口造成不成比例的负担。例如，在泰国，行业反对盐税时声称贫困人口依赖廉价的方便面，加税会使他们受损。在印度，甚至有软饮料公司代表声称儿童在学校需要软饮料来防止脱水。
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  提出对经济影响的担忧：常见的论调包括政策将导致工作岗位减少、影响经济增长、损害中小企业、减少政府税收收入以及合规成本过高。例如，在印度尼西亚，行业反对SSB税时提到可能对蔗农造成负面影响；在斯里兰卡经济危机期间，营养政策因资金被 diverted 用于维持基本服务而被降级。
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  质疑政策与贸易投资协定(TIAs)及国家法律的兼容性：行业常声称政策可能违反国家的贸易和投资协议，或与现有法律冲突。例如，在泰国，商业配方奶行业对遵循《国际母乳代用品销售守则》的营销限制提出此类质疑；在菲律宾，相关协会曾质疑将守则条款纳入国内法的合宪性和合法性。
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  提出对限制个人“自由”的担忧：这类论调强调消费者选择和个人责任，将政策标签为“保姆国家”式的家长式干预，并指责政策反商业、反增长。例如，在泰国，行业声称如果消费者有知识就能做出健康选择，父母应有为孩子选择产品的自由。

2. 应对论调的拟议策略

针对上述论调，以及可能增强这些论调显著性的关键物质和结构性因素，研究人员提出了四个相互重叠且强化的策略领域。

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  制定沟通策略以反驳反对论调：建议政策制定者进行利益相关者格局分析，预测反对意见并寻找盟友；识别和准备支持政策行动的证据，包括通过建模研究评估政策影响和识别协同效益；开发能与不同价值观产生共鸣的叙事框架（例如，强调政策旨在保护而非限制自由）；并利用有效的传播渠道和倡导活动来争取公众和政策制定者的支持。
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  实施和加强治理措施，以减轻企业对公共卫生政策、研究和实践的不当影响：这包括加强企业与政府官员互动透明度的机制、管理此类互动、识别和监控公司政治活动(CPA)并教育政策制定者，以及在适当情况下禁止某些形式的互动。可借鉴针对烟草行业和母乳代用品行业的成熟治理经验（如尼泊尔的烟草控制指令、菲律宾的防止烟草业干扰备忘录），并呼吁建立更广泛的公约来控制商业健康决定因素(CDoH)。此外，联合国机构、民间社会组织、大学、研究机构等也应实施严格的利益冲突管理和资金接受规范。
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  实施和加强治理措施，以实现符合“将健康融入所有政策”(HiAP)方法的有效跨部门协调：建议加强政府部门间的协调，采用HiAP方针。可以借鉴泰国通过《国家健康法》建立国家健康委员会(NHC)和举办国家健康大会的经验，以及WHO东南亚区域办事处提出的区域框架，通过立法、治理结构、合作机制和健康公平影响评估工具来加强跨部门行动。
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  加强关于健康决定因素的研究、倡导和能力建设：建议WHO、UNICEF等机构加强全球有害企业策略（包括CPA）的监测，考虑扩展现有烟草业监测中心的职责范围以覆盖UPF行业；建立和策划成功案例及证据库；为政策制定者、民间社会行为者和社区成员提供定期的倡导和能力建设培训，可利用现有的WHO SEARO能力建设模块、WHO HiAP培训手册等资源；同时，需要加强努力，挑战阻碍许多政府实施推荐健康营养政策的国际经济金融架构方面（如投资者-国家争端解决机制(ISDS)、税收和债务不公）。

本研究识别并分类了在WHO东南亚区域四个成员国（印度、印度尼西亚、斯里兰卡、泰国）中削弱不健康饮食政策实施的关键论调，这些论调与全球其他地区食品及有害商品行业使用的策略高度相似，验证了政策扭曲模型等理论框架的适用性。研究的一个重要贡献在于强调了需要将这些话语策略置于特定的物质现实背景中理解，因为一些反对意见可能反映了决策者对政策社会经济影响的真实关切。为此，提出的应对策略框架不仅针对话语性论调本身，也着眼于其背后的结构性驱动因素，尝试将CDoH文献中的应对方法与更广泛的公共卫生治理（如HiAP）和国际政治经济改革努力联系起来。成功的实施需要东南亚地区及以外众多利益相关者（政府、民间社会、研究机构等）广泛的组织与合作。研究的局限性包括样本国家和非政府部门的覆盖面有限，以及提出的策略较为宏观，未来研究可进一步深入探讨具体情境下的实施细节、资源需求和障碍因素。总体而言，该研究为应对食品行业干预、促进有利于健康的饮食环境政策提供了有价值的分析工具和战略方向。