监管沙盒是新兴市场的万能药吗？——巴西央行金融创新实验的辩证分析

《Cambridge Forum on AI: Law and Governance》：Regulatory experimentation as a panacea in emerging markets: The Brazilian Central Bank’s approach to financial innovation through a regulatory sandbox

本文针对新兴市场如何平衡金融创新与监管的难题，以巴西中央银行（BCB）2021-2024年的监管沙盒实践为案例，探讨了监管实验主义的成效与局限。研究表明，BCB的沙盒虽挑战了监管与创新的传统对立，为两者共存提供了模型，但也存在监管俘获、市场集中及消费者保护弱化等风险。该研究为全球AI治理与金融监管现代化提供了重要的比较视角。

　　

在金融科技（FinTech）浪潮席卷全球的今天，监管机构面临着一个核心困境：过于僵化的监管框架可能会扼杀技术创新，而过度宽松的监管则可能引发金融风险并损害消费者权益。这种“创新”与“稳定”之间的拉锯战在新兴市场国家尤为激烈，这些国家往往既渴望通过技术实现“弯道超车”，又面临着制度基础相对薄弱、市场集中度高等挑战。在此背景下，“监管沙盒”（Regulatory Sandbox）作为一种新兴的监管工具应运而生，它被许多政策制定者和学者寄予厚望，甚至被视为解决上述困境的“万能药”（Panacea）。监管沙盒旨在为创新产品、服务或商业模式提供一个“安全空间”，允许企业在监管机构的监督下，于真实市场环境中进行测试，同时获得一定的监管豁免。然而，这种看似完美的解决方案真的如宣传那般有效吗？它究竟是促进了普惠性的创新，还是在不经意间成为了削弱监管、加剧市场不平等的工具？

为了回答这些问题，研究人员Lucas Costa dos Anjos和Pablo Leurquin在《Cambridge Forum on AI: Law and Governance》上发表了题为“Regulatory experimentation as a panacea in emerging markets: The Brazilian Central Bank's approach to financial innovation through a regulatory sandbox”的案例研究。该研究将目光投向了拉丁美洲最大的经济体——巴西，深入剖析了巴西中央银行（Banco Central do Brasil, BCB）在2021年至2023年间推行监管沙盒的实践经验。巴西的案例极具代表性，其金融系统由少数几家大型银行主导，同时拥有活跃的金融科技生态系统，是观察监管实验主义在复杂新兴市场中实际运作效果的绝佳样本。

本研究并非孤立地看待沙盒这一工具，而是将其置于“监管实验主义”（Regulatory Experimentalism）和“企业家型国家”（Entrepreneurial State）的理论框架下进行审视。核心研究问题是：监管沙盒究竟是一种简单的“去监管化”（Deregulation）机制，还是可以成为国家主导的、积极塑造金融科技创新轨迹的有效工具？通过对BCB监管沙盒的设计、实施过程和初步成果进行细致的实证分析，该研究旨在揭示其背后的运作逻辑、潜在收益与内在风险，从而为巴西乃至其他具有相似背景的经济体提供具有参考价值的政策启示。

为开展此项研究，作者主要运用了案例研究法和文档分析法。研究聚焦于巴西中央银行（BCB）在2021年至2023年间实施的第一轮监管沙盒（Ciclo 1）。关键技术方法包括：1. 深入分析BCB战略管理委员会（CESB）的28份公开会议纪要，系统梳理其中关于监管豁免必要性、风险管控、竞争中性等核心议题的讨论。2. 详细考察沙盒的制度设计、规范框架以及从52份申请中最终筛选出7个项目的准入标准。3. 结合“企业家型国家”理论，批判性地评估沙盒作为国家创新政策工具的有效性和局限性。

巴西监管沙盒与创新激励的关系

文章首先梳理了监管与创新在巴西语境下的复杂关系。研究指出，传统的新古典经济学观点常将监管视为创新的障碍，但经济学创新理论（Economics of Innovation）和发展型国家理论则强调国家在协调创新生态系统中的积极作用。在巴西，尽管公立大学和国有企业（如Petrobras）是专利申报的主力军，但技术转化率低，凸显了协同创新政策的必要性。监管沙盒正是在此背景下，作为补充法律182/2021的一部分被引入，其法律定义明确它是一个“实验性监管环境”，允许企业在监管机构授权下，在预设条件和限度内测试创新商业模式和技术。研究表明，沙盒并非与创新对立，而是旨在通过减少壁垒和不确定性，建立监管与创新之间的对话关系，而非对抗关系。

巴西央行的监管沙盒实践经验

本研究详细剖析了BCB沙盒的运作。BCB作为国家金融系统（SFN）的监管者，肩负着维护货币稳定和促进金融系统竞争的双重使命。其沙盒第一轮（Ciclo 1）最初收到52份申请，经过严格筛选，最终仅有7个项目获批入驻，这些项目涵盖了利用Pix即时支付系统的信用卡交易、不动产抵押信贷、基于区块链（Blockchain）的多货币支付和银行信贷证书（CCB）交易等前沿领域。通过对CESB会议纪要的分析，研究揭示了沙盒实施过程中的多重挑战：首先是关于监管豁免范围的审慎讨论，法律意见强调豁免不能超越监管机构的权限，某些需要立法改变的领域被排除在外。其次是关于“隐性监管背书”的风险，即市场可能误认为参与沙盒等于获得监管批准，为此BCB要求企业明确披露测试性质并保留干预权。再者是竞争中性（Competitive Neutrality）问题，沙盒参与者可能获得临时监管优势，BCB通过设立专门工作组监测和最终评估报告来试图缓解此风险。此外，沙盒对监管机构和参与企业都构成了显著的资源负担。最后，评估沙盒的长期影响存在方法论上的困难，因其效果易受更广泛市场趋势的干扰。

监管沙盒与监管私有化的风险

文章从批判视角出发，提出了一个核心关切：监管沙盒可能并非国家主导的创新战略，反而加剧了“监管退缩”（Regulatory Retreat）的趋势，即国家将治理权实质性地外包给私人部门。研究发现，BCB的沙盒在设计上很大程度上将监管裁量权让渡给市场参与者，这可能削弱公共机构设定长期公共利益目标的能力。这种模式与Mariana Mazzucato所批判的“国家仅作为私人创新促进者”而非“积极塑造者”的观点相符。在巴西这样的新兴经济体，监管机构本已面临结构性限制，沙盒的运作模式存在导致“监管俘获”（Regulatory Capture）的风险，即监管机构过度依赖行业视角，削弱其独立评估风险的能力。分析还指出，沙盒可能无意中有利于资源雄厚的大型现有企业，而非真正促进竞争，从而强化而非削弱市场集中度。研究警告，若没有配套的国家能力建设和更广泛的产业政策，沙盒可能沦为象征性的政策回应，其成功取决于是否能被整合进一个旨在积极引导技术发展的战略性政策生态系统中。

结论与展望

本研究的主要结论是，监管沙盒并非促进巴西技术追赶进程的“万能药”。巴西需要一套包括微观和宏观措施在内的组合拳来巩固其创新和产业政策。BCB的监管沙盒经验既展示了监管实验主义在新兴市场的潜力，也暴露了其内在局限。研究表明，沙盒可以作为一种减少监管机构与被监管企业之间信息不对称的工具，但其有效性高度依赖于制度设计。关键在于，沙盒不应替代全面的产业政策，也不能削弱国家在塑造市场动态方面的制度能力。研究发现，沙盒存在强化被动国家参与模式的风险，可能导致监管私有化，并可能因选择性参与而加剧竞争失衡。此外，缺乏将沙盒所得融入更广泛监管改革的长期框架，也限制了其系统性影响。

因此，研究的最终展望是，巴西未来的金融创新治理需要采取更具战略性的方法。这包括将沙盒模型置于一个连贯的产业政策之中，该政策应优先考虑国家主导的能力建设、维护监管独立性的公私合作伙伴关系，以及将金融创新与国家发展目标相结合的长远政策。监管沙盒应被视为支持创新的多种政策工具之一，而非全能的解决方案。其变革潜力最终取决于它是否能够增强国家积极引导技术进步的能動性，否则，它可能更多地服务于放松管制，而非培育可持续和包容性的金融创新。

这项研究的意义在于，它为全球正在兴起的关于人工智能（AI）治理和金融监管现代化的讨论提供了来自新兴经济体的宝贵实证证据和批判性思考。特别是在欧盟等地积极探讨AI监管沙盒的背景下，巴西的经验教训强调，任何监管实验的成功都离不开对公共利益的坚定承诺、强大的制度保障和民主问责机制。在技术快速变革的时代，寻找创新与监管之间的平衡点至关重要，而这项研究清醒地指出，不存在简单的“技术解决方案”，真正的答案在于谨慎、有战略且以公共利益为导向的制度设计。