公共获取政策的演进与影响：美国联邦资助科研成果开放获取的近期历史分析

《Science and Public Policy》：The promise of public access: a recent history

本文针对公共获取政策在美国的发展历程展开研究，系统梳理了从2008年NIH首个授权令到2022年Nelson备忘录的政策演变。研究发现，公共获取政策通过确保纳税人免费获取联邦资助研究成果，有效促进了科学传播的公平性、政府支出的透明度以及研究投资回报的最大化。这项研究为理解科研政策如何推动科学知识作为公共产品的发展提供了重要参考。

　　

在当今知识经济时代，科学研究的成果如何传播、谁能获取这些成果，已成为关乎社会公平与科技进步的重要议题。想象一下，当纳税人用自己的钱资助了某项重大科学研究，却因为高昂的期刊订阅费用而无法阅读最终的研究成果，这无疑是一个亟待解决的矛盾。正是这样的现实困境，催生了公共获取（Public Access）政策的诞生与发展。

美国作为全球科研投入最大的国家，其公共获取政策的演进历程颇具代表性。从2004年到2022年，美国的公共获取政策经历了从无到有、从局部到全面的显著扩张。这一过程始于美国国立卫生研究院（NIH）资助的研究，逐步扩展到大型联邦资助机构，最终通过行政部门的倡议覆盖所有联邦机构。这些政策与美国理念相契合，将公共获取视为一种公共产品，旨在促进科学素养、提高政府支出透明度，并展示强大的投资回报。

研究人员在《Science and Public Policy》上发表的研究，通过深入分析拟议立法和行政备忘录，揭示了公共获取授权如何建立在科学研究国家领导力、公民科学素养以及不愿为单一产品支付两次费用的长期理想之上。这项研究不仅梳理了政策发展的历史脉络，更重要的是探讨了这些政策背后蕴含的深刻社会意义。

公共获取的兴起与二十一世纪初的开放获取（Open Access, OA）运动相伴而生，这是对1990年代影响研究图书馆的"期刊危机"的回应。当时期刊订阅费用的上涨速度超过了通货膨胀，图书馆面临着在保持负责任预算的同时选择保留哪些期刊的难题。与此同时，互联网在1990年代开始"自成一体"，任何能连接互联网的人不仅可以获取信息，还能发表自己的作品。这种环境，加上当时的自由软件运动，促进了知识的自由共享。

从哲学角度看，开放科学——一个确保研究自由获取的运动的总称——专注于其作为科学知识的"共同利益"，具有显著的经济和社会效益。正如哲学家Hans Radder所言："就其作为共同利益而言，科学知识首先不应保密而应公开，其次应该自由可用而不应被私有化。"这些思想对于支持开放和公共获取至关重要，它们进一步支持知识产权保护、提高创造力、促进获取和改善知识分布。

这项研究采用了多种关键方法：首先，通过对历史政策文档的文本分析，系统梳理了从2008年NIH政策到2022年Nelson备忘录的演进路径；其次，运用比较研究方法，对比分析了不同立法提案（如FRPAA、FASTR等）的异同点；此外，研究还采用了政策分析框架，评估了各阶段政策实施的效果和影响；最后，通过文献计量方法，考察了公共获取政策对科学研究传播的影响。

2. 公共卫生研究走向国会

开放获取哲学为NIH的公共获取政策提供了理论基础。2005年，NIH起草了一项政策，建议研究人员将他们的作品存入PubMed Central（PMC），但这在当时是自愿性的。Bethesda声明将PMC指定为一个能够"实现开放获取、无限制分发、互操作性和长期存档"的存储库。

在此基础上，参议员John Cornyn（R-TX）在2006年提出了《联邦研究公共获取法案》（FRPAA）。FRPAA将支持并鼓励2004年NIH建议的行动，但同时将扩展到NIH之外。相似的哲学形成了FRPAA和NIH政策的基础：共享研究将加速科学追求，因为研究人员将拥有更多支持他们当前项目的知识。同样的研究将改善美国纳税人的生活福祉，他们的税款贡献给了分发资助研究的机构。互联网的发展使得研究能够及时广泛地可用；联邦机构应该利用最新技术来扩大美国研究的影响力。

FRPAA将NIH政策的许多内容扩展到其他联邦资助机构。它要求研究支出超过1亿美元的机构提供"免费在线公共获取"。尽管该法案没有明确解释"公共获取"的含义，但法案其余部分描述的某些特征表明，出版物应该在特定公共网站上免费阅读。该法案要求各机构制定自己的公共获取政策，要求获得联邦资助的研究人员必须使其研究出版物的同行评审版本——如果不是记录出版版本的话——在"尽可能可行的时间内"可用，但不得迟于首次出版后六个月，这比NIH设定的12个月 embargo期显著缩短。

2008年NIH授权令是美国公共获取政策历史上的重要一步。它鼓励研究人员审视对OA的偏见，揭开开放获取的神秘面纱。正如Bethesda声明阐明了OA出版背后的意图，包括用户将如何接触材料，2008年授权令将一些医学研究人员在过去几年自愿做的事情付诸实践。

3. 扩展公共获取

2013年，参议员Cornyn（R-TX）和众议员Michael Doyle（D-PA-14）在各自议院提出了承诺将公共获取扩展到NIH以外机构的法案。这些被称为《科学与技术研究公平获取法案》（FASTR）的法案，与FRPAA和2008年NIH授权令有着相同的哲学基础。事实上，Cornyn和Doyle最初就是FRPAA的赞助者。

FASTR的主要要求是，研发支出超过1亿美元的联邦机构必须制定公共获取政策，指导研究人员使这些资金产生的出版物公开可用。这一政策有四个重要部分支持总体要求并建立在早期研究结果之上：经过严格同行评审过程的最终手稿，当受影响机构之一全部或部分资助了该研究时，必须使其可用；该手稿必须在"尽可能可行时"公开可用，但不得迟于出版后六个月；机构必须建立并定期更新公共获取论文的在线书目；这些论文应存入机构维护或指定的稳定数字存储库，用于公共获取材料的"长期保存"。

然而，FASTR在几个重要方面与FRPAA不同。FASTR强烈建议机构采用"共同程序"来存储论文，减轻了大学在处理多个机构程序时面临的挑战。此外，FASTR在文本中三次添加了"通过最先进技术进行计算分析"的短语，伴随着强烈的建议，即公共获取不仅应该免费，而且应该免除所有访问障碍。自FRPAA以来技术的进步允许这样的要求，值得这样的规定。

在国会引入FASTR仅一周后，即2013年2月22日，由2009年奥巴马任命的John P. Holdren领导的OSTP发布了一份备忘录，将使联邦资助的研究公开可用，有效地实现了FASTR的目标而无需国会行动。Holdren备忘录指示来自选定机构的联邦资金制定并实施其研究公共获取计划。这些机构——那些研发支出超过1亿美元的机构——承担了这一授权责任，因为它要求他们的公共获取计划包括使同行评审手稿公开可用的要求，并有一个可选的12个月 embargo期。

4. 公共获取的登月计划

在FASTR在国会停滞多年后，拜登白宫的OSTP更新了其公共获取授权，增加了近十年前Holdren备忘录的内容。在Dr. Alondra Nelson的领导下，OSTP的2022年备忘录修订了Holdren备忘录，将公共获取要求应用于所有机构，而不仅仅是那些研发运营超过1亿美元的机构。

与Holdren备忘录一样，Nelson备忘录与开放获取的广泛哲学保持一致：透明度、获取和完整性。公共获取政策的核心是提供信息获取途径，Nelson备忘录在其标题中明确指出了这一目标："确保免费、即时和公平地获取联邦资助的研究"。制定该备忘录的研究发现，在研究出版物广泛获取是当时现行系统下一个重要问题的公平解决方案，在现行系统中，"美国纳税人补贴联邦资助研究出版的出版成本"。

除了广泛免费获取研究文章外，Nelson备忘录进一步规定文章应机器可读，从而将联邦资助研究的可用性扩展到那些有影响阅读文本能力的残疾人士。与Holdren备忘录一样，Nelson重视联邦研究资助拨款以及研究本身的透明度和完整性。与Holdren备忘录类似，Nelson更关注科学研究而非人文或社会科学，尽管该备忘录涵盖所有联邦机构的资助，不论学科。

为了评估Nelson公共获取政策潜在的经济影响，OSTP发布了一份关于"联邦公共获取政策的经济格局"的报告。该报告确定了支持OA的关键领域，以及向数字内容的大规模转变。重要的是，出版商默许了支持研究人员需求的灵活OA模式，包括允许研究人员和图书馆将文章的预印本和后印本版本发布到学科和机构知识库中，无需收费即可访问。

随着资助机构制定他们的公共获取计划并将其发布在线供公众评论，知识产权和OA合法性的问题重新浮现。机构计划在证明在线发布供公众阅读的同行评审学术文章最终版本的合法性时， navigating了知识产权和政府作品的模糊性，因为根据美国版权法，政府作品属于公共领域。随后的讨论质疑联邦资助研究产生的出版物是否真正属于政府作品。像能源部这样的资助机构依赖于将这些作品确定为属于联邦许可。该许可源于2024年的一项法规，规定"联邦政府有权：（1）获取、复制、发布或以其他方式使用联邦奖励下产生的数据；以及（2）授权他人为联邦目的接收、复制、发布或以其他方式使用此类数据"。公共获取似乎被覆盖了。

公共获取政策的转变反映了联邦持有意识形态的变化，这种意识形态已经转向开放。美国政府的行政部门已经宣布了其中一些价值观；然而，它们仍然根植于政府自身利益——即确保和维护美国在科学研究中的突出地位。

公共获取源于开放获取哲学，即所有信息应对所有人可用，包括知识旨在共享的科学规范。在美国的背景下，公共获取将这种哲学转化为经济术语——帮助资助研究的纳税人不应再为其研究成果的获取付费。当然，公共获取也可以鼓励公民理解他们帮助资助的研究。

到拜登政府结束时，FASTR在国会仍然停滞不前，没有迹象表明对其更新有兴趣。然而，编纂和财政支持可能仍有希望。FASTR并未完全死亡；赞助FASTR某些迭代的国会议员中的大多数（37人中的22人）继续在第119届国会（2025-2026年）服务。

关于公共获取的叙述表明白宫行政部门采取了重大行动使其成为现实，而立法部门在相关行动上难以形成任何势头。在很大程度上，这可能反映了人员因素——单一的决策者总统可以比涉及国会535名决策者的多步骤过程更快地采取行动。但它也反映了优先级。尽管公共获取是一个两党问题，但国会领导人倾向于拒绝支持对立政党行政部门优先事项的立法。而公共获取可能被夹在中间。

这项研究的重要意义在于它系统梳理了美国公共获取政策的发展脉络，揭示了政策演变背后的驱动因素和社会影响。通过分析不同阶段的立法尝试和行政备忘录，研究展示了公共获取如何从理念转化为实践，以及这一过程中面临的各种挑战和应对策略。这些发现不仅有助于理解美国科研政策的制定逻辑，也为其他国家和地区制定类似政策提供了宝贵参考。