印度尼西亚森林生物质用于可再生能源的跨部门政策整合

《Forest Policy and Economics》：Cross-sectoral policy integration of forest biomass for renewable energy in Indonesia

本研究评估印尼森林与能源部门生物质能源政策的整合度。虽目标一致（减排），但监管存在空缺，部门协调不足，且森林部门缺乏明确供应承诺，导致政策整合流于形式，更多依赖高层压力而非真实协作。

　　

苏卡斯诺（Sukasno）|努努克·苏普里亚特诺（Nunuk Supriyatno）|约翰内斯·P.G. 苏塔帕（Johanes P.G. Sutapa）|艾哈迈德·马里乌迪（Ahmad Maryudi）

印度尼西亚日惹加查马达大学（Universitas Gadjah Mada）林业学院，邮编55281

摘要

将森林生物质用于可再生能源作为减少排放的策略，需要森林部门和能源部门之间的跨部门政策整合。本文通过政策的连贯性和一致性来探讨这种整合。政策连贯性指的是重点部门的政策目标与减少碳排放的目标保持一致。一致性评估包括：1）与既定目标的一致性；2）各项法规之间的一致性；3）未解决的权衡；4）法规空白。我们使用这些指标评估了18个关键领域。初步分析显示，两个部门的政策目标在通过利用森林生物质减少排放这一总体国家目标上是一致的。然而，关于法规一致性的发现较为复杂。尽管法规协调性在很大程度上得到了满足，但我们发现多个领域存在规则不一致和未解决的权衡问题，主要与森林部门在公平价格和关税问题上的优先级设定及正式承诺缺失有关。此外，在森林生物质能源利用方面存在大量法规空白。总体而言，我们认为跨部门政策整合主要是象征性的，是由高层压力推动的，而非真正合作的结果。虽然本研究聚焦于印度尼西亚，但所发现的挑战（如部门孤立和自上而下的协调方式）在许多基于森林的生物质项目中都很普遍，其中制度碎片化常常阻碍了能源转型的顺利进行。

引言

在印度尼西亚政府的第二份国家自主贡献（NDC）中，承诺到2030年通过自身努力将温室气体排放量减少29%，并在国际支持下减少41%。实现这一目标的关键在于能源部门的重大转型，包括逐步淘汰燃煤电厂并停止新的燃煤电厂建设。此外，政府还旨在提高可再生能源在能源结构中的比例（Indonesia LTS-LCCR 2050, 2021）。2023年，可再生能源占比达到14.1%，目标是在2025年达到23%，2050年达到31%（Wahyudi等人，2025年）。

森林生物质是可再生能源的潜在来源（Anwar等人，2021年）。可持续的植树造林以及从伐木和间伐中回收废弃物可以在不破坏生态系统的情况下提供生物能源，同时减少有机废物（Dwivedi和Alavalapati，2009年；Wang和Tester，2023年）。事实上，国有电力公司的43家发电厂已经在实施生物质共燃技术，预计每年可减少105万吨二氧化碳排放（PT PLN（Persero），2024年）。到2025年，生物质在52家发电厂的共燃使用量目标为每年1020万吨，其中主要由国家林业公司Perhutani负责供应。

虽然生物质在减少排放方面具有潜力，但其作为可再生能源的有效性在很大程度上取决于原料来源（Squire等人，2024年）。实际上，这可能会与森林部门的减排目标产生冲突，因为森林部门更注重碳封存以实现2030年的FOLU净吸收目标（环境与林业部，2022年）。如果没有综合的政策设计来协调相关部门，促进生物质能源使用的政策可能会产生相反的效果。这突显了有效跨部门政策整合的重要性，需要避免法规矛盾，将林业部门和能源部门联系起来（Lindstad等人，2015年；Fritsche等人，2017年），并确保气候、能源和环境目标相互支持而非相互阻碍（Calvin等人，2021年；Ko?uch等人，2024年）。生物质能源的发展需要两个部门调整组织目标，并协调各自的法规工具和实施机制。

因此，我们在本研究中探讨了印度尼西亚关于生物质能源的政策是否在能源部门和林业部门之间实现了相互强化和整合。Berawi（2021年）指出了跨部门政策整合面临的挑战，主要集中在不同部门利益冲突的可能性上。研究表明，印度尼西亚的生物质能源转型缺乏足够的法规框架（Lou等人，2023年）、原材料供应有限、价格相关问题以及政府激励措施不足（Adhiguna，2021年；Yosiana和Handayani，2024年）。如果没有适当的整合，可再生能源的发展可能会受到阻碍、效率低下，甚至导致森林部门和能源部门之间的冲突（Montella和Giustino，2021年）。

Howlett（2009年）将政策整合定义为各部门之间协调一致的政策，即连贯性和一致性，从而形成相互支持的政策。因此，本文具体评估了林业部门和能源部门现有法规工具的连贯性和一致性，分析了它们的协调程度、重叠部分和冲突点。研究还旨在识别生物质能源政策中的潜在空白。通过分析2007年至2023年间关键部委、国有企业及相关机构发布的40份国家文件，使用定性内容分析法评估了政策连贯性和一致性。虽然林业部门和能源部门的现有政策目标在减少温室气体排放这一总体目标上是一致的，但我们发现了许多不一致之处和未解决的权衡问题，主要与森林部门缺乏优先级设定和正式承诺有关。此外，在生物质能源利用方面存在大量法规空白和具体实施工具的缺失。总体而言，现有的政策整合主要是象征性的，由高层推动，各部门仍维持自身利益。

研究背景与范围

印度尼西亚政府将能源来源分为三类：非可再生能源、新能源和可再生能源。根据《国家能源政策》（Kebijakan Energi Nasional/ KEN），要发展的可再生能源包括水力发电、地热能、风能、太阳能、海洋能和生物质能。生物质能可以来自森林残余物、能源作物、农业和种植园废弃物、林业产品加工产业以及城市有机废物。本研究重点关注...

结果

我们发现了40项法规工具，涵盖了从法律和政府/总统条例到国家标准的各种形式，用于规范森林生物质能源的利用。总体而言，能源部门的法规更为完善，共有27项法规工具，而林业部门仅有13项。有两个主要的法律框架，即第41/1999号《林业法》和《就业创造法》。尽管这些法规并未专门针对生物质能...

讨论与结论

印度尼西亚政府将向可再生能源和可持续能源的转型视为应对气候变化的关键策略。利用森林生物质在推动这一转型方面具有巨大潜力。然而，这并非易事，因为它需要林业部门和能源部门之间的政策协调。本文分析了印度尼西亚森林生物质能源利用的跨部门政策整合情况，具体评估了...

CRediT作者贡献声明

苏卡斯诺（Sukasno）：撰写 – 审稿与编辑，初稿撰写，调查，数据分析。努努克·苏普里亚特诺（Nunuk Supriyatno）：监督。约翰内斯·P.G. 苏塔帕（Johanes P.G. Sutapa）：监督。艾哈迈德·马里乌迪（Ahmad Maryudi）：撰写 – 审稿与编辑，初稿撰写，监督，方法论制定，数据分析，概念化。

利益冲突声明

作者声明他们没有已知的财务利益或个人关系可能影响本文的研究结果。