系统性风险管理与政治自由裁量权委托的宪法界限：《数字服务法》与《人工智能法》的欧盟宪法分析

《European Journal of Risk Regulation》：Systemic Risk Management and the Constitutional Limits of Delegating Political Discretion: An Analysis of?the DSA and the AI Act

本文针对《数字服务法》（DSA）与《人工智能法》（AI Act）引入的系统性风险管理（systemic risk management）新范式，从欧盟宪法视角剖析了其将界定与保护模糊且具政治争议的公共/私人利益（如公民话语、公共健康）的“政治自由裁量权”（political discretion）委托给私营主体（如大型在线平台VLOPSEs、通用人工智能模型GPAIMs提供商）及欧盟委员会（European Commission）所引发的合法性危机。研究基于Meroni原则与《欧盟运行条约》（TFEU）第290条判例法，论证该委托可能逾越欧盟基本法对立法权保留事项的限制，尤其当风险管理措施涉及限制基本权利（如言论自由）时。文章为评估这一新兴数字监管模式的合宪性提供了分析框架，呼吁未来研究关注系统性风险管理的实践规范。

　　

在数字时代，大型在线平台和强大的人工智能模型如同社会运转的新“基础设施”，其运作方式深刻影响着公共舆论、民主进程乃至社会整体稳定。然而，这些技术巨擘所带来的风险并非孤立的个体事件，而是具有“系统性”（systemic）特征——它们可能在整个社会层面引发连锁反应，威胁到公民基本权利、公共健康、选举公正等核心价值。面对这一挑战，欧盟近年来相继出台了《数字服务法》（Digital Services Act, DSA）和《人工智能法》（Artificial Intelligence Act, AI Act），试图构建一个全新的监管范式：系统性风险管理。其核心思路是，要求那些具有“系统性”影响力的私营企业（如被认定为“特大型在线平台”（VLOPs）或“具有系统风险的通用人工智能模型”（GPAIMs with systemic risk））主动评估并缓解其服务或产品可能引发的系统性风险，而欧盟委员会（European Commission）则扮演着唯一的中央监督者和执法者角色。

这一监管模式的创新之处在于，它将应对诸如虚假信息、公民话语健康等高度复杂且充满政治争议的社会问题的重任，部分交给了以技术和管理见长的私营公司，并在欧盟委员会的直接督导下进行。这引发了一个深刻的宪法层面的担忧：将界定何为“公民话语健康”、“公共安全”等模糊且敏感的价值判断权，以及为保护这些价值而可能限制公民基本权利（如言论自由）的决策权，从民主选举产生的立法机关（欧盟立法者）手中，委托给商业公司和行政机构，是否符合欧盟基本法所确立的权力分立和制度平衡原则？这正是Andrea Palumbo在《欧洲风险规制杂志》上发表的论文所探讨的核心问题。

为了回答上述问题，研究人员开展了一项深入的欧盟宪法学分析。研究主要依赖于对欧盟基本法（特别是《欧盟条约》和《欧盟运行条约》）及相关判例法的文本分析、演绎和比较研究。具体而言，论文的核心分析方法包括：

1. 1.
   法律原则梳理与框架构建：系统梳理了欧盟法中关于权力委托限制的关键法律原则，特别是源自CJEU判例的“Meroni原则”和《欧盟运行条约》第290条关于“立法行为基本要素”的规定，以此构建评估系统性风险管理合宪性的分析框架。
2. 2.
   法规比较与特征归纳：详细比较了DSA和AI Act中系统性风险管理制度的共同特征，特别是其在保护对象（模糊的公共利益）、适用主体（具有系统重要性的私营实体）和监督架构（欧盟委员会集中监督）方面的独特性，并将其与欧盟其他领域的风险规制（如金融审慎监管、产品安全）进行对比，凸显其新颖性与潜在宪法问题。
3. 3.
   判例法分析：深入分析了欧洲法院（CJEU）关于政治自由裁量权边界的关键判例（如Meroni案、Short Selling案、Case C-355/10等），提炼出“政治选择”的核心特征（如涉及相互冲突目标的权衡、缺乏客观审查标准、与核心政策目标紧密相连、涉及对基本权利的严重干涉等）。
4. 4.
   规范分析与逻辑推演：将上述法律原则应用于对DSA和AI Act具体条款的分析，通过逻辑推演，论证系统性风险管理实践如何在具体情境（如内容审核、风险缓解措施选择）中可能构成被禁止委托的“政治自由裁量权”。

II. DSA与AI Act的系统性风险管理框架

Palumbo指出，DSA和AI Act的系统性风险管理框架共享三个关键特征，使其成为一个独特的监管模型。首先，它们围绕一个相似的“系统性风险”概念，其保护对象不仅包括定性明确的基本权利，还扩展至公民话语、公共健康等政治上有争议、法律上未明确界定的公共利益。其次，该义务仅适用于各自风险分类中最高风险类别的服务或产品（即VLOPSEs和具有系统风险的GPAIMs），认可其大规模影响社会的潜力。最后，在两个框架下，受监管实体在欧盟委员会的直接监督下进行风险管理，并伴有咨询机构（如数字服务委员会、人工智能委员会、科学小组）的参与，形成了一种“元规制”（meta-regulation）或合作监管模式。

III. 欧盟法对委托政治自由裁量权所确立的限制

研究援引欧盟基本法和CJEU判例法，阐明了委托政治自由裁量权的宪法界限。核心在于“Meroni原则”和《欧盟运行条约》第290条。Meroni原则禁止将涉及“广泛自由裁量权”的权力委托给其他机构，这种自由裁量权的特征是需要在不同目标之间进行权衡和协调，而不仅仅是基于客观标准的技术执行。第290条则规定，立法行为的“基本要素”（essential elements）必须由立法者保留，不能委托给委员会。“基本要素”被CJEU界定为涉及“政治选择”的事项，特别是那些需要权衡相互冲突利益、解决有争议的问题，以及涉及对基本权利进行限制的选择。论文特别强调，CJEU在Case C-355/10等案件中明确，授权采取可能严重干涉基本权利的措施（如逮捕、扣押）属于应由立法机关做出的政治选择。

IV. 系统性风险管理中的政治选择：赋予合法性关切以具体形态

基于上述宪法框架，论文论证了系统性风险管理如何可能构成对政治自由裁量权的非法委托。

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  界定未定义之物：DSA和AI Act中关于系统性风险的规定措辞模糊，将界定“公民话语”、“公共健康”等政治上有争议的价值的责任，实际上委托给了风险管理者（受监管实体和欧盟委员会）。这种自由裁量权宽泛，需要协调不同的宪法和政治目标，且缺乏明确的立法指导，使其难以通过客观标准进行司法审查，符合Meroni原则所描述的政治选择特征。这些选择与DSA和AI Act的核心政策目标紧密相连，构成了如何实现这些目标的核心内容。
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  通过中间人进行统治：系统性风险缓解中的基本权利限制：论文指出，系统性风险缓解措施（例如，为应对虚假信息风险而删除或限制合法但有害的内容）可能构成对言论自由等基本权利的干涉。虽然DSA要求措施必须合理、相称，但由于风险概念本身及其所保护价值的模糊性，关于何时以及为何限制基本权利以保护另一项利益（如公民话语）的关键决定，实际上是在风险管理过程中做出的，而非由立法者在法律中明确规定。这相当于将证明限制基本权利之正当性的政治选择，委托给了风险管理者，这可能与要求严重干涉基本权利须由法律规定（provided for by law）的合法性原则以及立法保留原则相冲突。
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  技术统治优于政治：作为监管工具的系统性风险管理：将政策问题框定为“风险”问题，意味着使用特定的技术术语和方法来理解和解决问题，这可能导致决策过程的“去政治化”（depoliticisation），将本质上具有政治争议的选择掩盖在看似中性的技术程序之下，并赋予特定专业知识（风险管理者）以特权地位。
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  私人秩序的公共规制：作为元规制者的欧盟委员会：欧盟委员会作为中央监督者，通过行为准则、非正式对话、审计监督和执法行动，深度参与并引导受监管实体的风险管理决策。这意味着政治自由裁量权也同时被委托给了作为行政机构的欧盟委员会。根据《欧盟运行条约》第290条和制度平衡原则，这种将本应由立法机关保留的政策选择权委托给执行机构的行为，同样存在合宪性问题。

结论与意义

Palumbo的研究得出了两个主要结论。第一，DSA和AI Act中的系统性风险管理框架将政治自由裁量权授予了风险管理者，主要是受监管的私营实体和欧盟委员会。这种自由裁量权体现在对模糊公共利益的解释、保护标准的设定，以及在风险缓解过程中对基本权利进行限制的权衡上。第二，这种授权可能与欧盟宪法不符，因为根据Meroni原则、TFEU第290条及相关判例法，涉及核心政策选择和对基本权利进行严重干涉的政治自由裁量权应保留给欧盟立法者。

这项研究的重要意义在于，它为学术界和实务界关于系统性风险管理模式可能存在的“民主赤字”、“合法性危机”和“权力制衡”等担忧，提供了坚实且系统的欧盟宪法法理基础。论文并非全盘否定系统性风险管理作为应对数字时代挑战的工具，而是清晰地划定了其合法运作的边界，指出哪些关键决策必须通过民主立法程序而非技术性的风险管理流程来完成。这为欧盟委员会、受监管实体以及未来可能的司法审查（例如，如果相关方就欧盟委员会的监督决定提起诉讼）提供了重要的评估框架。同时，研究也呼吁未来进行更多的实证研究，以观察系统性风险管理在实践中的具体运作方式，以及开展规范研究，为如何在实际操作中增强其合法性和问责制提供指导。尽管研究聚焦于欧盟数字法规，但其关于风险规制与宪法原则（如权力分立、立法保留）之间张力的分析，对更广泛领域的监管设计也具有重要的启示意义。