健康与环境交叉点上的博弈：跨国烟草公司对英国一次性电子烟禁令的框架策略分析

《Health Promotion International》：The tobacco industry at the health–environment nexus: a framing analysis of the UK ‘disposable’ e-cigarette ban

本刊推荐：针对英国一次性电子烟禁令这一同时基于公共健康与环境考量的政策，研究人员首次系统分析了跨国烟草公司(TTCs)及其关联组织的应对策略。通过框架分析法，研究发现TTCs通过将自己塑造为“负责任的行为者”、将问题归咎于个体行为与执法不力、并描绘禁令的负面后果等策略来抵制监管。该研究揭示了TTCs宣称的“转型”叙事与抵制实质性监管之间的巨大差距，强调了公共卫生与环境倡导者需加强合作，以预见和应对行业干预，推进促进人类与地球健康的整合性政策。

　　

自21世纪20年代末以来，英国青少年使用电子烟（俗称“vapes”）的现象急剧增加。到2023年，11至17岁的青少年中有五分之一曾尝试过电子烟，而一次性电子烟设备已成为主导类型，其使用率从2019年的7%飙升至2023年的69%。电子烟使从未吸过烟的人产生尼古丁依赖，尽管其长期健康影响尚不确定，但已有证据表明其与肺损伤、中毒、设备故障引起的烧伤以及不良心理健康后果相关。年轻的电子烟使用者也比非使用者更有可能开始吸烟。此外，一次性电子烟对环境的影响也十分严重。其设计产生了包括锂、铜等关键原材料在内的废弃物。每年，仅在英国一次性电子烟中被丢弃的锂就足以驱动超过1万辆电动汽车。大多数电子烟被丢弃在生活垃圾或普通回收中，导致有毒化学物质和重金属释放，并可能因电池引发火灾和爆炸。尽管大部分组成材料可以通过电子废物收集点或零售商回收计划进行回收，但材料分离困难且相关设施并不总是可用。由于嵌入的尼古丁残留物污染、混合材料以及组件分离困难，塑料外壳基本上无法回收。

鉴于对青少年和环境保护的担忧，并在“创建无烟一代电子烟咨询”之后，英国政府于2024年宣布禁止销售、供应和分销一次性电子烟。利用《环境保护法》赋予的权力，该禁令于2025年6月1日在全英国范围内生效。苏格兰政府也通过各自的立法或监管工具实施了禁令。此举使英国与澳大利亚、比利时、法国和瑞士的一些州等司法管辖区保持一致。

这项禁令对涉及一次性电子烟生产和销售的公司构成了潜在的收入损失威胁，其中包括四大跨国烟草公司。跨国烟草公司仍然是全球最大的企业之一，在销售数十亿支香烟的同时，不断扩大其产品组合。它们通过推出自己的产品以及收购销售此类产品的公司，利用了快速增长的电子烟市场。尽管中国制造商占据主导地位，但跨国烟草公司在2024年仍持有英国电子烟市场14%的份额。

跨国烟草公司正努力通过采取以环境为重点的企业社会责任、生态营销以及推广围绕其称为“降低风险”产品（如电子烟）的“转型”叙事，来（重新）定位自己为环境和公共卫生领域的负责任行为者。通过将自己塑造为此类产品的负责任提供者，它们试图获得政策制定的参与权并施加影响。

然而，有证据对跨国烟草公司正在经历真正的转型以减少其产品导致的死亡和疾病的说法表示怀疑：香烟发货量下降缓慢；年轻人仍然大量接触行业广告——尤其是在社交媒体上；并且跨国烟草公司积极反对旨在减少青少年使用电子烟的措施，例如展示、口味和包装限制或严格的许可计划。

这些策略与其它其产品和实践危害公共和地球健康、但又试图将自己定位为合法政策行为者以抵制威胁利润的监管的商业行为者的策略大体一致。例如，化石燃料公司使用“绿色洗白”来伪装成环境管理者，同时破坏旨在保护环境的监管。在烟草行业的案例中，迄今为止尚无研究探讨其如何应对基于环境理由的政策。

本文首次分析了烟草行业对一次性电子烟禁令的反应。它考察了跨国烟草公司及其关联组织为影响英国政策制定者对问题及其解决方案的看法所使用的框架策略。

为了开展这项研究，研究人员收集了针对三项政策咨询的回应：全英范围的“创建无烟一代和解决青少年电子烟问题咨询”、苏格兰的“《环境保护（一次性电子烟）（苏格兰）法规2024》草案”以及“在苏格兰实施禁止销售和供应一次性电子烟”。通过信息自由请求获得了全英咨询的部分回应，苏格兰咨询的回应则公开可获取。通过评估回应者与跨国烟草公司的潜在联系，最终纳入了来自14个行为体（包括4家跨国烟草公司、4个行业协会、4个游说组织和2个智库）的21份提交材料。研究采用基于证据的企业政治活动框架中的分类法，对数据进行了框架分析，以探索这些行为体如何塑造政策制定者对问题及其解决方案的认知。数据分析使用NVivo 14软件，由两名编码员进行试点编码和交叉核对。

样本

研究共分析了21份提交材料，涉及14个行为体：9份针对全英咨询，8份针对第一次苏格兰咨询，4份针对第二次苏格兰咨询。其中两个行为体向所有三项咨询提交了材料，两个行为体向其中两项咨询提交了材料。这14个行为体包括四家跨国烟草公司（制造商）、四个行业协会、四个游说组织和两个智库。

框架策略

研究结果通过框架（行为体/问题/解决方案）和支撑框架的主张（以斜体表示）呈现了关键的框架策略。

行为体框架

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  我们是“好”行为体： 跨国烟草公司及其关联组织将自己定位为合法的政策行为体，声称承认青少年使用和环境危害问题，并建议与政府讨论和合作解决方案。它们引用专有研究（如专家报告和消费者调查）来构建作为科学行为体的合法性，并表达对证据导向政策的承诺。它们还将自己标榜为公共卫生的捍卫者，支持公共卫生目标，声称其产品仅面向成年人，并指出自身支持健康目标的举措。此外，跨国烟草公司试图展现环境责任，承诺可持续发展，并列举了引入可拆卸电池、通过包装上的二维码和回收计划促进正确处置、以及提供处置箱等行动。
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  他们是“坏”行为体： 跨国烟草公司及部分关联组织批评政府采取“仓促的方法”，未能充分考虑诸如“经济福祉”或可能“提高产品可持续性”的创新等问题。一个智库评论称，贸易标准局需要“整顿其行为”。

问题框架

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  问题源于其他行为体： 多个行为体认为，青少年电子烟和环境危害问题源于其他行为体，特别是非法市场中的参与者。一个行业协会指出，非法市场“占据了向儿童销售的大多数非法产品”，而一个游说组织则认为，非法产品的生产者“没有动力确保其产品对环境友好或可回收”。它们强调了生产“劣质、不合规产品”的生产者以及“商业街上的不法商贩和社交媒体上的黑市卖家，直接送货上门或到学校附近的街角”的销售者的作用。
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  执法不力： 行为体强调了在打击非法贸易和向未成年人销售方面的执法失败，一个行业协会指出贸易标准局缺乏资源来“适当执行现行法规”。
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  新产品不是问题： 跨国烟草公司及其关联组织并未将一次性电子烟描绘成问题，而是将其框定为戒烟的关键工具。一个游说组织认为：“能够买到一种无需麻烦就能起作用的东西，远没有那么令人畏惧，而且往往更具吸引力。”另一个游说组织敦促“一次性电子烟应被认可为戒烟的一种选择”，并称青少年使用是“烟草使用和其他因素的结果”，而非一次性电子烟本身的问题。

解决方案框架

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  禁令是“坏”的解决方案：
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    政策不必要且不可接受： 许多行为体认为拟议的禁令既不可接受也不必要，暗示现有限制已足够但执行不力。禁令被描述为“严厉的”和不成比例的。一个游说组织指出：“玩具产生的电子废物估计是电子烟的77倍……然而并未讨论禁止它们。”一家跨国烟草公司认为，禁令将不公平地对“负责任的生产者”造成过度负担。
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    政策制定违反规范、规则和法律： 行为体批评咨询期过短或缺乏全面的影响评估——强调缺乏商业影响评估——以及侵犯财产权和隐私权、违反贸易协定等。
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    政策将导致企业和经济受损： 一些行为体认为禁令将给企业、经济和社会带来损失，警告其将“威胁一些商店的生存能力”，“影响当地社区的财富、当地就业和销售”，并“增加执法负担”。
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    政策将失败并产生适得其反的后果： 跨国烟草公司及其关联组织预测禁令将增加非法贸易——“犯罪团伙和其他非法贸易者将从中获得巨大利润”——并导致复吸：“一些成年电子烟使用者会重新使用烟草产品”。其他担忧包括来自“监管较少、不安全产品”的健康和安全风险，以及“有组织和轻微犯罪的刑事参与”增加。禁令还被框定为可能“加剧现有的健康不平等”，因为它对“获得其他戒烟资源有限”的“弱势社区和个人”造成不成比例的影响。
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  “好”的解决方案：
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    解决方案应针对个体行为改变： 跨国烟草公司及其关联组织提出政策应针对特定个体或亚群，而非普通大众。建议的措施包括教育宣传、对不合规销售者实施更严格的处罚、针对“非法、不合规电子烟的搭便车生产者及其代理人”。为解决青少年使用问题，行为体呼吁建立更严格的年龄验证系统、零售商许可计划和测试购买行动。针对环境问题，他们建议改善回收基础设施，包括押金返还计划和增加回收箱。
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    解决方案不应干扰跨国烟草公司的业务： 首选的解决方案对跨国烟草公司是非破坏性的。行为体敦促政府增加对执法的投入。一个游说组织建议与中国当局接触“以打击非法产品”。另一个游说组织提议政府资助“特定的电子烟处置容器”。一些行为体提倡自我监管，包括“重新命名和重新设计产品，使其对儿童和年轻人的吸引力降低”，以及开发“损害较小的设计”，例如可拆卸电池。只有一家跨国烟草公司提出了强制性可拆卸电池的要求。
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    在禁令似乎不可避免的情况下（如苏格兰咨询中），行为体要求采取“对企业友好的实施方式”，延长过渡期和“分阶段方法”。一个游说组织提议将禁令推迟3年至2028年4月生效，并且仅在“儿童电子烟人数增加10%”的情况下才生效。

本研究首次分析了跨国烟草公司及其关联组织如何回应英国关于一次性电子烟禁令的三项政策咨询。虽然先前研究已广泛记录了烟草行业如何使用框架策略来反对和拖延公共卫生政策，但我们的研究结果表明这些策略正在被调整并扩展到环境治理领域，为理解跨国烟草公司不断演变的抵制监管努力提供了新的见解。研究结果也与化石燃料等其他部门的策略相呼应，这些部门的公司声称自己是环境管理者，同时阻挠旨在保护环境的政策。

随着欧盟范围内禁止一次性电子烟的呼声日益高涨，一些国家正在考虑类似措施，以及禁止香烟过滤嘴的势头不断增强，理解跨国烟草公司如何应对处于健康与环境交叉点的政策至关重要，以便能够推进有效、基于证据的监管。

与其它不健康商品行业的情况一样，跨国烟草公司及其关联组织将自己描绘成合法且负责任的政策贡献者。虽然承认青少年使用和环境危害问题，但这些问题被重新框定为个体行为或执法失败的问题——而非产品设计、可获得性或营销的问题。通过这样做，跨国烟草公司试图重新定位自己，不是作为问题的一部分，而是作为解决方案的一部分，利用责任叙事来转移问责，并对其公众形象进行“健康洗白”和“环境洗白”。

反对禁令的论点——将其框定为不成比例、程序有缺陷、经济有害并可能增加非法贸易——呼应了烟草行业在回应电子烟监管和烟草控制措施（如标准化包装）时使用的说辞。鉴于英国是较早采取禁令的国家，这种反对类似于行业早期为阻止政策制定和防止先例广泛扩散所做的努力。

行业偏好的替代方案，如教育宣传、执行现有法律和自愿回收计划，将注意力从系统性解决方案转向个体解决方案，并可能促成效果较差、由行业主导的监管。这些努力类似于早期的策略，包括行业资助的青少年预防项目，这些项目旨在避免监管，但未能解决青少年吸烟问题。回收计划模仿了行业赞助的烟头收集计划，跨国烟草公司利用这些计划将自己展示为负责任的行为者，同时忽略了自己是问题的唯一根源。这些计划还可能风险延迟进一步减少环境和健康危害的监管（例如过滤嘴禁令）。在其它部门也观察到了类似的策略：例如，塑料行业在抵制监管的同时推广反乱扔垃圾运动和个人责任信息；化石燃料公司长期推动个体行为改变（例如碳足迹计算器）以转移人们对其自身环境影响的关注。

随着一次性电子烟被禁止或严格限制——如在新西兰和英国——观察家们注意到，旧库存以折扣价清仓销售，同时制造商推出了新的可重复使用产品。这些产品外观与之前的产品相似，价格点相当，因此消费者重复使用它们的动力可能有限。一家领先的废物处理公司的数据显示，在英国禁令实施两个月后，与禁令前相比，被错误混入回收物中的电子烟数量增加了3%。

本研究强调了加强公共卫生与环境合作的机会。认识到共同目标可以促进跨部门联盟，以预见和应对行业干扰，而预见性治理可以预先堵塞漏洞。

本研究展示了跨国烟草公司及其关联组织如何利用熟悉的框架策略来反对英国的一次性电子烟禁令，尽管它们声称与公共卫生和环境目标保持一致。它们的抵制和试图转移责任的行为暴露了其“转型”说辞与对潜在和即将实施的监管的反应之间存在巨大差距。随着更多国家考虑类似措施，公共卫生与环境行为者之间的合作，以及预见性的政策设计，对于抵制行业影响和推进促进人类与地球健康的有效监管至关重要。