《Sustainable Cities and Society》：Financing climate change mitigation actions in cities: insights from the Covenant of Mayors initiative
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为应对城市气候行动资金缺口巨大且融资渠道单一的现实挑战，研究人员基于欧盟市长盟约倡议框架，对203个欧洲城市的可持续能源与气候行动计划进行实证分析。研究发现，城市气候投资高度依赖公共资金，而绿色债券、公私合营等创新金融工具应用不足。该研究揭示了人口规模与能源需求是投资的关键驱动因素，为优化城市气候融资策略、提升资金利用效率提供了关键证据。
在全球气候变暖的严峻挑战下，城市作为温室气体排放的主要源头，其减排行动至关重要。然而，雄心勃勃的气候目标背后，是巨大的资金缺口。据估计，全球城市每年需要数万亿美元的投资才能实现气候目标，但实际投入远未达标。这背后，是城市在融资过程中普遍面临的“巧妇难为无米之炊”的困境：一方面，市政自有资金有限，难以支撑大规模的基础设施改造；另一方面，私人资本因项目风险高、回报周期长而望而却步。那么，欧洲城市是如何为它们的气候行动“找钱”的？它们主要依赖哪些资金来源？又有哪些创新的金融工具被应用？为了回答这些问题，欧盟联合研究中心的研究团队Valeria Todeschi等人，对欧盟市长盟约倡议下的城市气候行动计划进行了一次大规模的“财务体检”，相关成果发表在《Sustainable Cities and Society》上。
为了系统评估城市气候行动的融资状况，研究人员采用了定量与定性相结合的分析方法。他们首先从MyCovenant平台获取了203个欧盟城市提交的可持续能源与气候行动计划数据，这些城市覆盖了21个欧盟成员国，总人口超过4600万，计划总投资额超过1000亿欧元。研究团队对这些数据进行了严格的清洗和验证，排除了异常值和信息不完整的样本，最终构建了一个包含155个城市计划的子集用于深入的统计分析。在分析维度上，研究聚焦于三个核心问题：投资规模、资金来源和金融工具。通过构建普通最小二乘法回归模型，研究人员探究了人口规模、人均GDP、气候目标雄心、气候条件等多种因素对城市气候投资预算的影响。同时，他们还对城市报告中提及的融资来源和金融工具进行了分类统计，并结合文献综述，梳理了当前具有潜力的创新金融模式。
样本选择与背景变量
研究样本涵盖了欧盟21个成员国的203个城市，这些城市提交的可持续能源与气候行动计划共包含8572项减缓行动。这些城市在人口规模、经济发展水平和气候条件上呈现出显著的多样性。其中，大部分城市人口在5万至25万之间，但也有少数人口超过300万的大都市。人均GDP的中位数为2.2万欧元，但不同地区差异巨大，西欧和北欧城市普遍高于中欧和东欧城市。这种多样性为研究不同背景下城市的气候融资策略提供了丰富的样本基础。
投资水平与驱动因素的定量分析
研究结果显示，城市气候投资规模存在巨大差异。在排除了异常值后，样本城市的气候减缓计划总投资额约为243亿欧元，每个计划的中位投资额为5100万欧元。然而，当换算为人均投资时，不同国家间的差距更为明显。意大利、葡萄牙、罗马尼亚和斯洛文尼亚的城市人均投资额最高，普遍超过900欧元，而瑞典、德国、荷兰和爱尔兰的城市人均投资额则相对较低，通常低于350欧元。这种差异可能反映了不同国家在基础设施状况、行政能力和成本结构上的不同。
为了探究影响投资规模的关键因素，研究人员进行了回归分析。结果发现，人口规模是预测总投资额的最强正向指标，这反映了城市规模越大，其基础设施改造和能源转型所需的资金体量也越大。另一个有趣的发现是，人均GDP与总投资额呈负相关关系，即经济更发达的城市，其计划的气候投资反而相对较少。这可能是因为这些城市在过去几十年已经进行了大量的基础设施投资，或者它们倾向于选择成本效益更高的解决方案。此外，气候条件也是一个重要的驱动因素，无论是采暖度日数还是制冷度日数，都与投资规模呈正相关，表明能源需求越高的城市，其气候行动的投资需求也越大。然而，一个令人意外的发现是，城市设定的气候目标雄心，即温室气体减排目标的高低，对投资规模并没有显著影响，这暗示了城市在设定目标与规划资金之间可能存在脱节。
资金来源与金融工具的定量分析
在资金来源方面，研究揭示了一个高度依赖公共资金的格局。在计划层面，绝大多数城市主要依赖市政自有资金，或将其与外部公共资金结合使用。在行动层面，约80%的已报告融资来源的行动依赖于公共资金，其中市政自有资金和公共采购是最主要的两种形式。相比之下，私人投资和公私合营模式的应用非常有限，仅占已报告融资来源行动的8%左右。此外，有相当一部分行动的资金来源被标记为“未分配”或“其他”，这反映了城市在项目开发初期对资金来源的不确定性，也暴露了其在财务规划能力上的不足。
在金融工具的使用上，传统的补贴和公共采购占据了绝对主导地位，合计占比超过80%。而能源绩效合同、绿色债券、碳税等更具创新性和市场导向的金融工具则应用甚少。这种对传统工具的过度依赖，虽然操作简单、风险较低，但也限制了城市调动私人资本和利用市场机制的能力，难以满足大规模、长期的气候投资需求。
补充工具的定性分析
为了弥补定量分析中创新工具数据不足的局限，研究还通过文献综述，梳理了一系列具有潜力的补充金融工具。这些工具旨在解决城市在融资过程中面临的具体障碍。例如，公私合营模式可以结合公共部门的协调能力和私人部门的资金与效率，共同开发大型基础设施项目；能源绩效合同则通过引入能源服务公司，解决了公共部门缺乏前期资金和技术专长的问题，由能源服务公司先期投资，并通过节能收益回收成本；绿色债券和迷你债券则为城市提供了直接向资本市场融资的渠道，特别是通过集合发债的模式，可以降低中小城市的融资门槛和交易成本；此外，众筹和社区合作社等模式，则能够调动公民的参与热情，将分散的社会资本汇集起来用于本地气候项目。
研究结论与讨论
这项研究通过大规模实证分析，揭示了欧洲城市在气候融资方面存在的结构性挑战。尽管城市在气候行动上表现出强烈的意愿，但其融资策略却高度同质化，严重依赖公共资金和传统金融工具，对私人资本和创新工具的利用不足。这种“路径依赖”不仅限制了融资规模，也可能导致资金使用效率不高。
研究结果强调了提升城市金融能力的重要性。对于中小城市而言，它们往往缺乏专业的财务规划和项目管理能力，难以设计和实施复杂的金融方案。因此，建立区域性的项目准备中心，为多个城市提供技术援助和项目打包服务，是克服这一障碍的有效途径。同时，国家和区域层面应建立风险分担机制，如担保基金和循环信贷额度，以降低私人资本参与的风险，吸引更多社会资本进入气候投资领域。
此外，研究还指出了数据报告质量的重要性。许多城市在提交计划时，对资金来源和金融工具的描述不够清晰和完整，这为后续的评估和比较带来了困难。因此，加强城市在财务规划和数据报告方面的能力建设，是确保气候行动能够有效落地的基础。
总而言之，这项研究为理解城市气候融资的现状和挑战提供了宝贵的证据。它表明，要实现气候目标，城市不仅需要设定雄心勃勃的目标，更需要制定与之相匹配的、多元化的融资策略。通过提升金融能力、创新金融工具和加强多层级治理，城市才能突破资金瓶颈，真正将气候蓝图转化为现实行动。
