双边投资协定中健康保障条款的扩散机制研究——乌拉圭经验对全球公共卫生政策空间的启示

为解决国际投资协定(IIAs)对公共卫生政策空间的潜在限制问题，研究人员以乌拉圭为案例，系统分析了双边投资条约(BITs)中健康保障条款的演变历程。通过文件分析和关键利益相关者访谈，研究发现乌拉圭自2010年起在所有新签BITs中100%纳入健康保障条款，但与传统资本输出国重签旧条约仍面临挑战。该研究揭示了跨国政策网络在条款扩散中的作用，为发展中国家维护监管自主权提供了实证依据。

　　

在全球化的浪潮中，国际投资协定(IIAs)如同一把双刃剑，在促进资本流动的同时，也可能对国家的公共卫生政策空间产生深远影响。近年来，从烟草控制到药品专利，越来越多的案例显示，跨国公司正通过投资者-国家争端解决(ISDS)机制挑战各国的健康监管措施。这种"监管寒蝉效应"(regulatory chill)使得许多国家在制定公共卫生政策时如履薄冰，甚至放弃必要的监管创新。

乌拉圭这个南美小国的经历颇具代表性。2010年，菲利普莫里斯公司(Philip Morris)就烟草包装法规对乌拉圭发起ISDS诉讼，虽然最终胜诉，但案件暴露了传统双边投资条约(BITs)的潜在风险。这一事件促使国际社会重新思考：如何在吸引外资与保护公共卫生政策空间之间取得平衡？健康保障条款(health safeguards)——这些专门保护国家监管权的特殊条款，逐渐成为新一代BITs的关键特征。

来自乌拉圭共和国大学等机构的研究团队在《Globalization and Health》发表的研究，首次系统追踪了健康保障条款在发展中国家BITs中的扩散过程。研究人员采用混合方法，既对乌拉圭签署的39份BITs(1985-2022年)进行文本分析，又访谈了10位参与条约谈判的政府官员。通过创新扩散理论框架，揭示了条款演变的动力机制和障碍因素。

研究采用的关键技术方法包括：基于电子投资条约数据库(EDIT)的文本挖掘，识别条约中"salud"(健康)、"sanidad"(卫生)等关键词；参照Thow等建立的分类框架，对条款进行防御型(defensive)、中立型(neutral)和进取型(progressive)三级编码；通过半结构化访谈收集利益相关者观点，采用Taguette软件进行主题分析。

研究结果呈现清晰的演变轨迹：

"双边投资条约中健康保障条款的纳入"部分显示，乌拉圭BITs的健康条款呈现明显代际差异。2003年前签署的条约仅36%含健康条款，且多为单一提及；而2010年后所有新签条约均包含3-5处健康相关条款。分析发现八种具体条款类型，如"非歧视性健康措施不构成间接征收"等防御型条款最为常见，但尚未出现要求投资者承担健康义务的进取型条款。

"利益相关者对BITs中健康保障条款的看法"揭示了乌拉圭的谈判哲学。经济部技术官员强调"在提供投资确定性的同时保留监管自由"，将健康条款视为"防护盾"而非政策工具。值得注意的是，卫生部通常不参与谈判，反映出健康问题在投资决策中的边缘地位。尽管ISDS机制存在争议，但出于外交考量，乌拉圭仍保持接受国际仲裁的灵活立场。

"乌拉圭健康保障条款的采纳"展现了政策学习的过程。2000年代初，阿根廷"秃鹫基金"案等国际争议引发警觉，UNCTAD和OECD等组织的培训加速了技术官员的认知转变。菲利普莫里斯案虽未改变ISDS立场，但强化了政治层面对健康条款的重视。美国(2004年)和墨西哥(2003年)的BIT谈判成为关键转折点，推动乌拉圭从被动接受到主动设计条款。

"影响健康保障条款纳入的内外部因素"部分识别出多维度的动力机制。制度稳定性、技术官员专业性和福利国家传统构成内部助推器；而国际组织建议和南南合作(如与澳大利亚重签条约)提供外部支持。但权力不对称使重签旧条约困难重重——资本输出国虽口头支持改革，却因跨国公司游说拒绝实质性谈判。一位受访者坦言："发达国家说应该改进条约，但真要重谈时总是拒绝"。

讨论部分指出，乌拉圭经验印证了政策创新扩散的"学习-适应"模式。与巴西、孟加拉国等积极尝试进取型条款的国家不同，乌拉圭选择防御型路径，反映其吸引外资的优先战略。研究特别强调国际组织的"桥梁"作用——通过将健康保障条款建构为"国际最佳实践"，降低了发展中国家的谈判阻力。

该研究的政策启示深刻：首先，证明发展中国家可在BITs中成功捍卫政策空间，但需要加强卫生部参与度；其次，指出重签旧条约需要更强国际共识，建议将健康与气候议题捆绑谈判；最后，揭示进取型条款的潜在价值，为未来条约创新指明方向。正如作者所言，在投资保护与公共卫生的博弈中，乌拉圭经验犹如一盏明灯，为全球南方国家照亮了前行的道路。