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为探究国际气候融资（ICF）能否推动巴西和印度尼西亚土地利用、土地利用变化和林业（LULUCF）领域的政策采纳，研究人员开展相关研究。结果显示 ICF 在两国政策制定中作用有限，受困于合法性、发展与气候目标失衡等问题。这为优化 ICF 提供依据。
在全球气候变化的大背景下，森林对于减缓温室气体排放至关重要。然而，土地利用、土地利用变化和林业（LULUCF）部门持续为全球温室气体（GHG）排放 “贡献不菲”，2019 年其排放量占全球的 22%。巴西和印度尼西亚拥有广袤森林，在全球气候保护中占据关键地位。但两国在森林保护与经济发展之间面临艰难抉择，国际社会期望两国保护森林，可森林转化为其他用途又能带来经济收益。
在此情况下，国际气候融资（ICF）成为推动森林保护和气候合作的重要力量。不过，ICF 的实际效果却饱受质疑，其规模和实施过程中存在诸多挑战。为了深入了解 ICF 在巴西和印度尼西亚 LULUCF 领域政策采纳中的作用，以及它对全球气候合作的贡献，来自国外的研究人员展开了此项研究，研究成果发表在《Forest Policy and Economics》。
研究人员主要采用了访谈法和案例研究法。在案例选择上，选取巴西和印度尼西亚作为研究对象，因其森林资源丰富、面临相似土地利用挑战且均接受大量双边公共气候融资。研究过程中，对巴西的 27 位和印度尼西亚的 25 位相关利益者进行半结构化访谈，访谈对象涵盖国家政策制定者、非政府组织人员、学术界和智囊团成员、技术合作人员、金融合作人员及私营部门人员等。通过对访谈数据的分析，探究 ICF 在两国政策过程中的作用及面临的问题。
印度尼西亚案例研究结果
- 国内政策背景：印度尼西亚森林覆盖面积居全球第八，但也是第六大二氧化碳排放国，其土地利用变化和煤炭发电是主要原因。该国设立了 2030 年森林和其他土地利用（FOLU）净汇目标，然而，政府在经济增长、投资等方面的决策常导致毁林，且政策实施力度较弱。同时，政策体系呈现 “技术官僚” 特征，部门间整合不足，难以有效应对毁林问题。
- ICF 在印度尼西亚 LULUCF 政策过程中的作用：ICF 项目与政府行政部门联系紧密，多致力于支持部委和机构的中层开展能力建设、研究、政策建议及试点项目，大部分项目旨在影响政策采纳。但这些项目多局限于技术官僚政策空间，难以触及土地利用的政治经济领域，在这一领域国际行为体缺乏合法性。此外，ICF 项目在能力建设方面虽受认可，但因其外国议程的引入引发了一些争议，部分受访者认为资助者应考虑自身国家自主贡献（NDC）进展。
- 影响 LULUCF 政策采纳的因素权重：通过访谈发现，对印度尼西亚 LULUCF 政策采纳影响最大的因素是总统的政治愿景、经济增长目标、对私营部门利益的回应以及自然灾害风险管理。ICF 被认为是无关紧要的因素，这主要是因为技术官僚政策体系的限制，政府在高优先级政策领域对 ICF 设置了严格界限，导致 ICF 陷入 “舒适区”，只能带来 “一切照旧（BAU）” 的政策采纳结果。
巴西案例研究结果
- 国内政策背景：巴西森林覆盖面积居世界第二，但毁林问题严重，是第十二大温室气体排放国。该国对抗毁林的主要法律是《森林法典》，但亚马逊地区土地权属不稳定、产权薄弱，非法毁林现象频发。同时，巴西的多党制使联邦行政部门需与众多政党组成联盟以在国会赢得多数席位，这导致立法机构在森林管理决策中具有强大影响力，不同政治联盟对《森林法典》的实施存在分歧。
- ICF 在巴西 LULUCF 政策过程中的作用：巴西的林业和农业部门是基于官方发展援助（ODA）的气候融资的主要接受者，德国 ICF 在巴西的援助份额最大。多数国际资助项目旨在推动政策变革，但 ICF 主要与支持《森林法典》“严格实施” 的联盟合作，而该联盟在与 “薄弱实施” 联盟的博弈中处于劣势。ICF 在巴西面临着国家主权的挑战，其参与政治决策过程受到限制，且资助者和接受者在技术合作（TC）的使用上存在分歧。
- ICF 对政策采纳的影响：在巴西，影响政策采纳的最重要因素是国内政治、经济和发展方面的因素，ICF 未被视为有影响力的因素。尽管 ICF 项目目标是推动政策变革，但在实际政策过程中，其作用被忽视，这主要是因为 ICF 在巴西政策过程中缺乏合法性，且其目标与巴西政府的发展目标不一致。
研究结论与讨论
综合两国案例研究，研究人员发现国内因素是驱动气候缓解政策采纳与否的关键，ICF 在推动变革性政策采纳方面作用较小。研究结果挑战了假设 1，即 ICF 并非 LULUCF 部门变革性政策采纳的关键因素；支持了假设 2，即国家主权和外部影响合法性问题影响 ICF 在国内政策过程中的参与；证实了假设 3，即 ODA 原则用于 ICF 会导致与其他目标类似的困境，危及国际合作应对气候变化和毁林的重要目标。
为解决这些问题，研究提出了一系列建议。在制度和合法性方面，需要加强跨国政策过程的制度化，通过对话明确 ICF 的角色，消除其准政治角色的争议，增强其在国内政策过程中的合法性。在气候与发展优先事项的联系方面，ICF 应平衡发展和气候目标，将气候融资与发展、社会正义相结合，例如建立类似公正能源转型伙伴关系的模式，以提高政治吸引力。在合作的互惠性方面，ICF 应超越 ODA 模式，强调资助者和接受者的积极作用，将资助与国内政策进展挂钩，同时在新的合作倡议中融入促进全球合作的设计原则。
此项研究意义重大，它深入剖析了 ICF 在巴西和印度尼西亚 LULUCF 政策采纳中的复杂作用机制，为全球气候融资政策的优化提供了重要参考。未来研究可进一步探讨非正式政治经济因素对变革性政策采纳的影响，以及如何在更多案例中设计更有效的 ICF 模式，促进全球气候合作和森林保护。
