编辑推荐：
在冲突影响地区，国际合作伙伴与未被认可卫生当局的合作存挑战。本研究以阿富汗（2021-2024）和叙利亚西北部（2013-2019）为对象，用政治经济学分析（PEA）框架，发现合作障碍不仅是缺乏认可，还与冲突稳定性等有关，对卫生治理有参考价值。
在全球众多冲突与动荡地区，卫生系统的有效治理始终是保障民众健康的核心难题。尤其是当实际掌控卫生事务的当局未获得国际社会正式认可时，国际合作伙伴与这些当局的合作往往陷入困境。一方面，传统的卫生系统治理框架高度依赖政府的主导作用，而在阿富汗、叙利亚等长期冲突地区，实际运作的卫生当局常因政治因素不被国际社会承认，导致资金投入受限、政策协调困难，甚至出现 “平行系统” 碎片化等问题。另一方面，国际援助体系在 “承认” 与 “合作” 之间的矛盾日益凸显：不合作可能加剧卫生系统崩溃风险，而合作又面临法律、规范和政治层面的多重制约。在此背景下，深入探究国际合作伙伴与未被认可卫生当局的互动机制，成为破解冲突地区卫生治理困局的关键课题。
为解答这一难题，伦敦卫生与热带医学院（London School of Hygiene and Tropical Medicine）等机构的研究人员开展了一项具有突破性的研究，相关成果发表在《Conflict and Health》。研究聚焦阿富汗（2021-2024 年塔利班执政时期）和叙利亚西北部（2013-2019 年冲突活跃期）两个典型案例，通过政治经济学分析（Political Economy Analysis, PEA）框架，系统梳理了影响合作的关键因素，为国际卫生治理提供了新的认知维度。
研究主要采用文献综述与半结构化关键知情人访谈相结合的方法。研究团队通过广泛检索与未被认可卫生当局相关的卫生系统文献，筛选出阿富汗和叙利亚西北部作为重点分析对象。同时，在 2024 年夏季通过 Zoom 和 WhatsApp 对 14 名关键知情人进行访谈，其中 7 人来自阿富汗相关领域，7 人来自叙利亚，包括捐助方代表、联合国机构人员、研究专家等。访谈内容通过 Nvivo 14 软件进行分析，结合 PEA 框架，从结构与环境因素、规范与行为模式、行为体权力与能力、利益与优先事项等维度展开深入探讨。
合作水平与背景差异
在阿富汗，塔利班于 2021 年接管政权后，国际捐助方虽与公共卫生部（MoPH）开展定期会议，但合作仅限于 “应急修复” 层面，缺乏系统性的卫生系统强化讨论。冲突结束后的相对稳定并未带来合作突破，反而因塔利班的性别政策（如限制女性医疗教育）成为主要障碍。而在叙利亚西北部，以伊德利卜卫生总局（HD）为代表的卫生机构自 2013 年起便与世界卫生组织（WHO）、联合国儿童基金会（UNICEF）合作开展脊髓灰质炎疫苗接种等项目。尽管面临派系林立的不稳定环境，这些机构通过技术主导的独立治理模式，在一定程度上维持了与国际社会的合作，但长期资金短缺和对其存续性的担忧制约了合作深度。
制约与促进合作的多重因素
- 法律与授权约束：阿富汗因塔利班未获国际承认，发展援助基本停滞，仅保留人道主义援助，导致长期机构能力建设受阻。叙利亚则受联合国安理会决议限制，援助限于 “紧急” 或 “早期恢复” 范畴，且跨境援助需定期表决，地缘政治博弈使其合作环境更为复杂。尽管存在联合国制裁等法律障碍，但受访者普遍认为国际行为体仍有操作空间，例如在 “红线” 内通过卫生人力资源（Human Resources for Health, HRH）支持等方式推进合作。
- 行为体能力与权力动态：阿富汗卫生部技术能力薄弱，预算执行和协调能力不足，但表现出治理意愿，亟需能力建设。叙利亚西北部的卫生总局则具备较强的技术领导能力，曾在德国国际合作机构（GIZ）支持下统一政策，但因资金断供和控制区域变动而陷入困境。双方均依赖国际资金，而当局对民众的实际控制力成为合作的必要条件。
- 规范冲突与机构特性：阿富汗的性别规范冲突最为突出，塔利班限制女性权利的政策（如 2024 年《道德与美德法》）直接冲击合作基础，尤其是女性医疗工作者的培养。叙利亚的卫生机构则通过保持技术独立性，与受制裁的民兵组织划清界限，成功规避政治风险，例如伊德利卜卫生总局以专业管理团队和技术优先的定位，赢得了国际信任。
- 利益共识与分歧：双方在基础卫生服务包（如阿富汗的 BPHS/EPHS）、人力资源发展等方面存在共识，但在治理主导权上分歧显著。阿富汗塔利班试图通过卫生合作获取合法性，而国际方避免赋予其正式承认；叙利亚的国际捐助方侧重应急援助，而卫生当局更关注慢性病管理等长期需求。此外，非政府组织（NGO）在服务提供中的主导地位，以及内部权力博弈（如叙利亚不同派系对卫生机构的控制欲），进一步加剧了合作复杂性。
结论与启示
研究表明，缺乏正式承认并非合作的唯一或最主要障碍，冲突环境的稳定性、规范兼容性、行为体能力与利益协调才是关键。国际合作伙伴与未被认可当局均可采取行动拓展合作空间：前者应超越人道主义与发展援助的界限，在法律允许范围内探索技术合作（如 HRH 支持）；后者需提升技术可信度，重视人权与社区需求以增强合法性。值得注意的是，叙利亚案例显示，技术主导、独立于政治势力的卫生治理机构能够有效促进合作，而阿富汗的教训则凸显规范冲突对卫生系统的深远破坏力。
这项研究为冲突地区卫生治理提供了重要启示：在追求联合国可持续发展目标（SDGs）的进程中，国际社会需摒弃 “唯承认论” 的僵化思维，以更灵活的策略与未被认可当局合作，同时推动其向技术化、规范化治理转型。未来研究需进一步纳入未被认可当局、服务提供者和民众的视角，深入解析微观层面的互动机制，为构建更具韧性的冲突地区卫生系统奠定基础。
