欧盟共同农业政策(CAP)后2022改革中的权力博弈与转型困境：基于配置分析与意义建构的视角

这篇综述深入剖析了欧盟共同农业政策(CAP)后2022改革辩论中的结构性矛盾。研究通过配置分析(configuration analysis)和意义建构(sensemaking)框架，揭示政策停滞的四大机制：固化的互动规则、参与者/理念的资格剥夺、观念僵局和技术性语言壁垒。尽管欧洲绿色新政(EGD)和农场到餐桌战略(F2F)推动"浅层后例外主义"(shallow post-exceptionalism)，传统农业利益集团仍通过"铁三角"(Iron Triangle)碎片化形成的妥协派、国家利益派和延续派三大主导配置维持政策现状。

　　

摘要

研究聚焦欧盟共同农业政策(CAP)后2022改革辩论，揭示政策转型面临的深层结构性障碍。通过整合后例外主义(post-exceptionalism)、配置理论(configuration theory)和意义建构(sensemaking)框架，分析发现尽管存在环境可持续性诉求，CAP仍被"浅层后例外主义"主导，核心政策框架未发生实质性转变。研究识别出六大竞争性配置及其互动模式，阐明政策停滞的四大排斥机制，为理解农业政策转型困境提供新视角。

1. 引言

欧盟农业食品系统面临"三重行星危机"——气候变化(IPCC)、生物多样性丧失(IPBES)和环境污染的三重压力，同时还需应对农村人口流失和非传染性疾病增长等社会挑战。作为欧盟农业核心调控工具的CAP，其20世纪形成的生产主义范式(neo-mercantilist paradigm)正受到多功能农业(multifunctional agriculture)理念的挑战。

2013年CAP改革被批评为"浅层"转变(Greer, 2017)，2021年改革在EGD和F2F战略背景下试图深化转型。研究通过分析280份政策文献和6次深度访谈，探讨政策辩论中的配置动态，揭示为何雄心勃勃的改革提案最终被稀释为渐进式调整。

2. 理论框架

2.1 例外主义与浅层后例外主义

农业例外主义(agricultural exceptionalism)的三大支柱——粮食安全公共产品属性、生产特殊风险和农民收入问题(Grant, 1995)，正受到市场自由主义(market-liberal)和多功能性(multifunctionality)范式的挑战。后例外主义理论(Daugbjerg & Feindt, 2017)揭示政策领域中新旧范式的杂交共存现象，而"浅层后例外主义"(Greer, 2017)特指新增环境条款未能动摇CAP核心架构的情况。

2.2 配置分析

政策配置指由行动者、制度和观念构成的稳定网络结构(Van Dongen et al., 1996)。在CAP改革中，不同配置通过意义建构过程(Weick, 1995)争夺话语权，形成政策僵局或变革契机。研究特别关注配置间的包容/排斥机制如何影响政策走向。

3. 方法

采用混合研究方法：

• 结构主题模型(STM)分析280份政策文献（包括欧盟理事会农业渔业会议记录、欧洲议会AGRI委员会文件等）

• 半结构化访谈6位利益相关方代表

• 通过γ值筛选30份关键文件进行深度编码

分析聚焦：政策议题谱系、配置特征、互动模式及排斥机制四维度。

4. 结果

4.1 核心辩论主题

识别五大争议维度：

1. 资金分配：生态计划(eco-schemes)预算比例（议会30% vs 成员国20%）

2. 经营模式：大规模集约化与中小型生态农业之争

3. 未来愿景：危机叙事与创新机遇的认知差异

4. 治理方式：自上而下监管与地方适应性管理

5. 价值取向：经济理性与生态理性的根本对立

4.2 六大配置图谱

1. 妥协派：欧盟机构技术官僚，寻求环境目标与经济稳定的平衡

2. 绿化派：环保NGO和有机农业代表，主张就业导向的补贴改革

3. 国家利益派：成员国农业部，强调国家灵活性与预算保障

4. 延续派：大型农企和保守政客，维护现有补贴体系

5. 创新派：农业科技企业，推动数字农业转型

6. 简化派：中型农场主，要求降低行政负担

4.3 互动动力学

传统"铁三角"分化为妥协派-国家利益派-延续派三足鼎立格局，但仍通过高频互动主导议程。绿化派虽获参与机会，但73%的环境动议在决策环节被过滤（访谈数据）。创新派主要与主导配置单向沟通，跨新兴群体联盟稀缺。

4.4 排斥机制

1. 固化互动规则：87%的关键会议仍由传统利益集团主导

2. 资格剥夺：将生态农业倡导者标签为"不切实际"

3. 观念僵局：将环境措施框定为"威胁粮食安全"

4. 技术语言壁垒："交叉合规"(cross-compliance)改为"条件性"(conditionality)等术语转换

5. 讨论

研究发现CAP改革陷入"浅层转型陷阱"：

• 环境条款如生态计划(eco-schemes)仅作为附加模块，未重构直接支付体系

• 配置碎片化削弱了改革联盟的形成能力

• 技术官僚主导的妥协方案回避价值冲突

突破路径建议：

• 建立跨配置对话平台（如EGD战略对话）

• 开发"政策翻译"机制降低技术语言门槛

• 培育创新派-绿化派-简化派的新型联盟

6. 结论

后2022CAP辩论呈现"变与不变"的悖论：政策话语已吸纳可持续发展理念，但深层结构仍被生产主义范式锁定。研究揭示的配置动力学为理解其他领域政策转型障碍提供分析模板，特别对平衡经济-生态目标的治理改革具有启示意义。未来研究可追踪新兴联盟在2027CAP改革中的演化轨迹。