中国城市规划中战略环境评价(SEA)的实质性有效性研究：基于五个城市PEIA案例的批判性分析

为解决中国城市规划中战略环境评价(SEA)实质性有效性研究不足的问题，研究人员针对深圳、南京等五个城市的规划环境影响评价(PEIA)开展实证研究。通过案例分析和多方法评估，发现PEIA对决策的直接影响力有限，但间接提升了环境意识与部门协作。该研究为正在推进的国土空间规划改革提供了重要参考，发表于《Environmental Impact Assessment Review》。

　　

随着中国城市化进程加速，如何在发展规划中有效纳入环境考量成为关键挑战。自2003年《环境影响评价法》实施以来，规划环境影响评价(Plan Environmental Impact Assessment, PEIA)作为战略环境评价(Strategic Environmental Assessment, SEA)的主要形式已实践二十余年。然而，系统性评估其实际效果的研究却严重匮乏。这一问题在当前中国推行"多规合一"国土空间规划改革的背景下显得尤为紧迫——若不能厘清PEIA现有实践的成效与局限，新体系下的环境整合目标恐难实现。

为填补这一研究空白，来自国内研究机构（未明确署名单位）的科研团队选取深圳、南京、福州、昆明和兰州五个典型城市，对其9个城市规划案例中的PEIA实施效果展开深入调查。研究采用半结构化访谈、实地考察和文件分析相结合的方法，建立包含直接和间接影响维度的评估框架，系统考察PEIA对规划决策的实质性影响。相关成果发表在环境评估领域权威期刊《Environmental Impact Assessment Review》上。

研究方法上，团队创新性地构建了包含4大类11项指标的评估体系：直接影响方面关注决策咨询(C1.1)、规划修订程度(C1.3)等；间接影响则评估环境意识提升(C3.1)、制度规范改进(C4.1)等。通过分析各城市总体规划(UMP)和详细规划(DP)的PEIA报告，结合对14位规划环保部门官员的访谈，采用"完全符合"、"部分符合"和"不符合"三级量表进行效果判定。

研究结果揭示出显著的地域差异和层级特征：

1. 直接影响力分化明显：深圳、南京的总体规划PEIA通过早期介入使人口规模(Case1)、城市定位(Case4)等核心要素发生"重大调整"；而福州、昆明等案例因后期介入仅产生"轻微影响"。

2. 间接效果集中体现在认知层面：所有案例均显示PEIA提升了决策者环境意识，但仅30%案例促进部门协作，对制度规范的改变则为零。

3. 关键制约因素包括：程序滞后（75%案例PEIA在规划定稿后启动）、公众参与薄弱（问卷占比83%）、部门协调机制缺失等。特别值得注意的是，编制独立PEIA报告（非仅章节）的案例效果显著优于基础合规案例。

讨论部分指出，中国PEIA实践呈现出"程序合规优先于实质影响"的典型特征。虽然部分先进城市通过领导重视(Case1)、地方政策创新(Case4)等途径取得突破，但整体仍受制于碎片化治理结构。研究建议在国土空间规划体系重构中：①建立PEIA早期触发机制；②推广"独立报告+章节"双轨模式；③将跨部门协作纳入考核指标。这些发现为发展中国家在快速城镇化过程中平衡发展与保护提供了重要启示，也为全球SEA有效性研究贡献了东方经验。

该研究的创新性在于首次系统揭示了中国PEIA"认知改变优于制度变革"的作用路径，并实证验证了经济水平、规划层级等情境因素的调节效应。未来研究可拓展至更多城市类型，并探索数字化技术在PEIA流程优化中的应用潜力。